规划引领发展。《“十四五”国家应急体系规划》（以下简称“《规划》”）的发布必将对防范化解重大风险与国家应急事业发展，对实现国家应急管理体系和能力现代化发挥重要推动作用。为贯彻落实好这一《规划》，需要深入体会其基本特征、内容特点，探讨其执行落实的思路。

《规划》的基本特征

《规划》是在国家进入新发展阶段，全国上下贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的大背景下制定的，具有鲜明的政治性、时代性、全局性和科学性。

第一，《规划》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和已召开的十九届历次全会精神，注重增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，政治站位高。

《规划》所强调的坚持党的领导、坚持以人为本、坚持预防为主、坚持依法治理、坚持精准治理、坚持社会共治6项基本原则都是党的十八大以来党中央对于应急管理的一贯政治要求，体现了党的使命宗旨和新时代治国方略，体现了党中央把安全摆到了前所未有高度的政治态度，既是规划制定的基本原则，也是应急管理事业发展的基本原则、做好应急管理工作的基本原则。

从政治层面理解《规划》内容是深刻领会《规划》的第一把钥匙。例如，《规划》目标要求，“灾害事故发生后受灾人员基本生活得到有效救助时间缩短至10小时以内”，与“十三五”时期《国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）》规定的“确保自然灾害发生12小时之内受灾人员基本生活得到有效救助”相比较，时间要求更高了。这既是体系与技术进步使然，更是党的“人民至上、生命至上”的应急管理理念所要求的。

第二，《规划》是“十四五”时期开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个国家级应急体系和能力建设规划，具有鲜明的时代性。

一方面，我国发展处于重要战略机遇期、综合国力进一步增强、新信息技术发展迅猛等都为推进应急管理体系和能力现代化提供了重大机遇；

另一方面，风险隐患仍然突出、防控难度不断加大、应急管理基础薄弱也给应急管理带来极大挑战。把握《规划》提出的基本原则与目标、举措等都要着眼于深刻的时代变迁与客观条件。

例如，《规划》关于坚持精准治理原则时强调，要实行“差异化管理、精细化施策，做到预警发布精准、抢险救援精准、恢复重建精准、监管执法精准。”这些要求极高，过去也很难做得到。但这是有效防范化解安全风险的必然要求，经济发展、智慧应急的推进又的确为追求“精准”提供了物质条件，因而要在“十四五”期间加以落实。

第三，《规划》是统筹发展和安全、建设更高水平平安中国战略部署的内在组成部分，是推进国家治理体系和能力现代化战略举措的一个重要方面，具有鲜明的全局性。

例如，在自然灾害防治方面，《规划》提出“改善城乡防灾基础条件”“提高重大设施设防水平”，以及“统筹防灾减灾救灾和巩固拓展脱贫攻坚成果，防止因灾致贫返贫。”这些要求既是应急管理的重要内容，也是社会建设与社会发展的重要内容。

又如，深化应急管理改革方面提出“构建优化协同高效的治理模式”，加强应急法治方面提出“培育良法善治的全新生态”。这些都与整个国家治理现代化的要求一脉相承，既服务于应急管理，也是全面深化改革、全面依法治国的重要方面。

第四，《规划》注重科学认识和系统把握灾害事故致灾规律，统筹事前、事中、事后各环节，运用现代科技手段与管理手段有效防范化解重大风险，具有鲜明的科学性。

在源头治理环节，规划了“注重风险源头防范管控”（总体）、“深化安全生产治本攻坚”（安全生产领域）、“加强自然灾害综合治理”（防灾减灾领域）3个方面举措；在监测预警环节，规划了“强化风险监测预警预报”的措施；在应急准备环节，规划了“强化应急预案准备”“强化应急物资准备”“强化紧急运输准备”“强化救助恢复准备”等4个“强化”；在事后处置环节，提出“建立完善重大灾害调查评估和事故调查机制”“定期开展重特大事故调查处理情况‘回头看’”等具体措施。这些安排形成了应急管理的全周期闭环管理，全面落实了科学应急的方针。

《规划》的内容特点

《规划》承上启下，既是国家“十四五”规划体系中的一个重要专项规划，更是国家安全生产规划、综合防灾减灾规划，以及消防、矿山、危险化学品安全和防震减灾、装备发展、应急力量建设等具体规划的总纲。

这一《规划》的统领性地位、新发展阶段赋予应急管理的任务使命与发展条件等因素决定了其丰富性的内容。纵观整个《规划》，凸显其兼具指导性与可操作性、系统性与完整性、整体性与包容性、针对性与适用性、创新性与突破性等特点。

1.功能定位上，《规划》宏微兼备，指导性与可操作性强

《规划》一方面着眼于指导性，阐明了指导思想、基本原则等宏观指导原则，提出健全应急管理指挥体系、应急管理法治体系、隐患排查和安全预防控制体系、自然灾害防治能力体系、应急救援力量体系、应急物资保障体系、科技和人才支撑保障体系等一系列体系建设内容，是各应急管理主体推进应急管理事业发展的总体指引。

另一方面，着眼于可操作性，《规划》凝练出一批实实在在的具体重点工作，包括“安全生产治本攻坚”“应急物资储备布局建设”“关键技术与装备研发”“安全应急产品和服务发展”等4个方面的重点工作清单，以及管理创新能力提升工程等17个重大工程项目。这些具体内容表述有利于下一步通过项目引领，把体系能力建设工作落到实处，是《规划》中的“硬货”和“干货”。

2.内容结构上，《规划》七位一体，系统性与完整性好

《规划》除了与一般规划一样，在行文结构上前有背景铺垫与总体要求，后有工程项目落地与组织实施要求，还在主体内容中对应急管理体系和能力建设作出系统谋划。

这些内容共7个方面，形成一个七位一体、结构完整的应急管理体系和能力建设框架。故框架可解读为“1+3+3”结构，“1”是打造一套现代化应急管理模式，即“深化体制机制改革，构建优化协同高效的治理模式”。这是引领性要素。第一个“3”是应对风险与突发事件的3组举措，即“防范化解重大风险，织密灾害事故的防控网络”“加强应急力量建设，提高急难险重任务的处置能力”“强化灾害应对准备，凝聚同舟共济的保障合力”。这是问题导向的针对性要素。第二个“3”是突发事件应对工作的三组保障、即“夯实应急法治基础，培育良法善治的全新生态”“优化要素资源配置，增进创新驱动的发展动能”“推动共建共治共享，筑牢防灾减灾救灾的人民防线”。这些分别体现了依法应急、科学应急、依靠人民应急3个方面的保障性要素。面向未来，推进国家应急管理体系和能力现代化就是通过这些引领性、针对性、保障性工作实现的。

3.治理主体上，《规划》注重共治，整体性与包容性好

现代应急管理需要全主体参与、多主体共治，《规划》充分贯彻了这一理念。

在领导力量上，强调了“加强党对应急管理工作的集中统一领导”，布局了“健全领导指挥体制”；在救援力量上，布局了“加强应急力量”建设；在社会力量上，布局了“引导社会应急力量有序发展”“壮大安全应急产业”“提升基层治理能力”“健全社会服务体系”等工作。这些方针和举措落实了党中央关于“强化系统治理”这一社会治理原则。

4.方法手段上，《规划》多法并举，针对性与适用性强

应急管理需要加强综合治理，《规划》在这方面给予了充分重视。

在法治手段上，提出“压实应急管理责任”与“夯实应急法治基础”的一系列措施；在科技手段上，提出“应急管理基础理论研究、关键技术研究、重大装备研发取得重大突破，规模合理、素质优良的创新型人才队伍初步形成，应急管理科技信息化水平明显提高”；在教育手段上，提出“构建人才集聚高地”和“加强安全文化建设”两方面措施。依据这些要求，《规划》所提出的一系列管理创新与科技创新工程必将有力推动应急管理现代化建设。

5.具体要求上，《规划》新意迭出，创新性与突破性明显

追求创新才能实现超越，努力突破才能破解顽疾。

《规划》在继续稳步推进已有的应急管理体系和能力建设的好经验、好做法基础上，提出了一系列令人振奋的创新性与突破性举措。

例如，在引领性的体系建设方面，提出“完善应急管理部门管理体制，全面实行准军事化管理”。这是把应急管理系统打造成第二公安力量（第二支维护公共安全的力量）的重大举措。在针对性的风险与突发事件应对方面，提出“广泛部署智能化、网络化、集成化、微型化感知终端”“提高灾害事故监测感知能力”；提出“加快建设航空应急救援力量”“强化紧急运输准备”等。这些为实现敏捷应急、精准应急提供了重要支撑。

在保障性的基础能力建设方面，提出“培育良法善治的全新生态”“破解重大瓶颈难题”“系统推进‘智慧应急’建设”“建立完善‘第一响应人’制度”等。这些为应急管理能力现代化提供了战略性保障。

《规划》的执行落实

《规划》作为一个重要的战略规划文本，有多方面的价值，应当得到切实执行与落实，发挥好其引领作用。为此，要在学习、落实、衔接、研究等方面作出努力。

一是将《规划》作为价值极高的学习文本，认真组织学习，提高做好“十四五”应急管理工作的自觉性。

《规划》所具有的鲜明的政治性、时代性、全局性和科学性特征决定了其具有重要学习价值。全面学习《规划》有助于充分认识应急管理工作的地位、任务与范围、职责与要求，有助于推进应急管理工作的系统性、整体性、协同性。

二是将《规划》作为不折不扣的执行文本，认真组织落实，切实做好“十四五”时期各项重点应急管理工作。

《规划》提出的目标、任务、工程等内容具有法定的执行严肃性，必须扎扎实实、千方百计地加以落实，使《规划》切实发挥好应急管理领域计划管理的引领作用。下一步各有关方面要切实依照《规划》的每一项要求，加强组织领导，加强投入保障，压茬滚动推进，确保到规划期末全部完成各项规划任务。

三是将《规划》作为参照与衔接文本，认真研究其与相关规划的接口与异同，做好衔接与微调工作。

《规划》在横向上有其他国家级重大专项规划，对下有应急管理分项规划，对地方有省市级和基层应急管理规划，其中不少规划已经出台执行。这就涉及规划之间的“对表”问题。

对规划之间完全一致之处，各方需坚定信心，继续执行落实；对于详略各有侧重而基本精神一致之处，各规划可以相互借力，共同为出色完成规划任务而努力；对于彼此略有矛盾冲突之处，各方需要认真加以研究、组织协调、进行微调，使相关工作协调起来；对于《规划》有规定，而已出台的下位规划付诸阙如之处，各方面应本着下服从上的原则，在今后的年度计划或专项计划中尽可能将相关内容包含进去。总之要本着切实落实好《规划》的精神，将各相关规划之间的衔接工作落实好。

四是将《规划》作为工作研究文本，认真汲取其成功经验与创新之处的养分，也实事求是地研究其历史局限性，并进而探索未来的改进之策。

对于《规划》，首先要注重深入领会其思想站位、内容创新等值得学习继承之处。但是，包括本《规划》在内的任何规划都不可能完美无缺，都需要认真研究其不完美之处，研究今后的工作规划如何改进。例如，《规划》主要面向以应急管理部门为主责部门的应急管理工作，以防灾减灾救灾和安全生产领域工作为重点。

但是突发事件应对管理又是一个涉及四大类突发事件的更大的管理体系，这就需要深入研究将来如何在国家应急管理体系和能力建设上统筹兼顾这两个应急管理层次，并在国家专项规划中予以体现。又如，在全媒体时代，风险防范与突发事件应对都绕不过舆情风险应对这个环节，如何把舆情风险应对纳入到应急管理体系和能力建设中去，也是今后的规划需要研究解决的问题。

文章来源：《劳动保护》杂志