摘要：自21世纪以来，“善治”这一理念迅速发展成熟，其本质是实现公共利益最大化，是一种政府与公民协同、合作的治理状态，是一种政府与公民社会新型的、特殊化的关系，是一种实现两者良性互动的最理想状态。基层社会治理最终目标的实现与“善治”理论的要求具有内在的一致性。所以，基于“善治”理论对基层社会进行治理进行研究进而创新，具有极大的理论与实践价值，对社会治理具有一定的的借鉴功能。本文通过对“善治”理论及其基本要素的分析，结合我国社会现状，对我国基层社会治理创新进行探讨和研究。

关键词：善治  公民社会  基层  社会治理

1 引言

政府活动的理念是从“统治”——“治理”——“善治”逐步发展而来的，善治是各个国家追求的最终目标，社会治理要从善治理念出发建立一套适应政治、经济、社会、文化、环境的社会治理基本模式。本研究主要采用文献研究和对比研究的方法，以善治理念的基本要素为切入点来研究社会治理，形成社会治理的基本模式并且引导政府职能的转变。

2 “善治”理论的内涵

2.1“善治”理论的理论涵义

随着经济政治的全面发展，“治理”是国家政治活动发展的方向，而达到“善治”是社会治理追求的理想目标，即“良好的治理”，这是一个最大限度追求并实现公共利益的过程。在社会资源配置中，尽管政府和市场的缺陷可以通过治理来弥补和调解，但是它也受到了一定的限制，治理不能替代政府的强制性权力，也不能替代市场对资源要素进行有效配置的决定性作用，所以，“善治”就孕育而生了。21世纪以来，政府逐渐运用“善治”理论来追求公共利益的最大化，并促进政府公共权力回归社会和重构政府与公民的关系。

我国最早研究“善治”理论的学者是俞可平，俞可平先生在其著作《治理与善治》中谈到：“善治是实现社会公共利益最大化的社会管理过程，它的本质特征就在于政府与公民社会对公共生活进行合作管理，是政府与公共社会的一种新颖的关系，是两者最佳的状态。”^[1]

2.2 “善治”理论的基本要素。

（1）合法性。政府的地位和权威是被广大公民所接受和认同的，它不是对公民认同的强制性，与法律法规没有必然的联系。这里阐述的合法性是政治学概念不是法律上的定义，只有被广大公民发自内心的、自愿的接受或者承认才具有政治学上的合法性。合法性越高，善治程度则越高^[2]。政府合法性的高低取决于公民共识和政治认同感的高低，所以，“善治”要求政府实现公共利益的最大化、提供更好的公共产品，使政府的社会治理活动得到广大公民的内在认同。

（2）透明性。政府必须坚持信息公开，履行信息公开的义务，公民的知情权才能得到有效的保护。基层政府公开的信息应该与公民自身利益息息相关，这些信息主要包括：政策法规、经济社会发展规划、公共财政收支情况、基础设施建设、公共服务项目等相关的信息。公民必须充分了解这些信息才能更好的参与社会治理，并且对社会治理过程进行有效的监督，让政府公共权力的运行在“阳光下”运行，避免公共权力的运行产生异化。

（3）责任性。责任性是指与政府某一岗位或者职务相挂钩而应该履行的责任与义务。各级政府应该履行与其相关的责任和义务，政府的职责和义务没有得到履行，政府就缺乏责任性。责任性的大小取决于政府及其工作人员对于其责任与义务履行程度的高低，责任性越大，善治程度就越高。善治要求政府及其工作人员要运用行政、法律、道德三种手段来提高政府的责任性。

（4）法治性。法律是一切社会活动的最高准则，政府要坚持依法治国，公民要坚持依法办事，政府与公民在法律面前是平等的。法治具有规范和保障的作用，规范政府和公民的行为，保障公共权力的正常运行和个体私权的合理使用。法治最基本的是规范公民的行为，保障公民的权利，但更多的是制约公共权力的运行。法治是善治的基本要求，健全的法制是实现法治的基本前提，政府必须建立并完善法制，用法治的方式治理社会。

（5）回应性。与责任性相联系的回应性是指政府及其工作人员必须对公民的需求作出及时的回应。这里就体现了政府与公民的互动，公民有需求就可以寻找政府解决，而政府对于公民的需求又必须作出回应。政府与公民的互动程度越高，回应性就越高，那么善治的程度就越高。^[3]

（6）有效性。有效性指的是政府进行社会管理的效率，它可以从两个方面来进行论述：一是组织架构的合理性、程序的规范性和科学性、过程的灵活性，二是社会管理成本的最低化。善治中的社会管理不是无效或者低效的管理，它指的是一种高效的管理，也就是在保证最低限度成本的基础上提高政府的行政效率。善治程度越高，那么有效性就越高。

（7）参与性。参与性与上述的回应性有一定的联系，参与性重点强调的是公民参与国家的政治生活，与政府形成互动关系。只有公民能更好的参与政府的政治生活，现在民主在基层社会治理中才能更好的体现，公民的基本权利和利益才能得以更好的实现。善治理论要求政府应该广大基层民主，拓宽公民参与基层社会治理的渠道，这样才能对基层社会形成良好的治理。一个国家的公民参与性越高，那么善治程度就越高。

3 “善治”理论与基层社会治理的关系

3.1 基层社会治理的基本原则与“善治”理论的精神实质具有一致性。

基层社会治理的基本原则是坚持以人为本、政府与公民互动、资源共享，这与善治理论要求的政府与公民社会形成良好互动关系是相契合的。新时期基层社会治理十分重视公民的独立性与参与性，目标是提高整个市民社会参与基层社会治理的能力。善治理论要求政府与公民对公共生活进行共同管理，保障公民的基本权力，实现公共利益的最大化。因此，可以看出，基层社会治理与善治理论都重视公民的参与性，强调公民的权利。

3.2 基层社会治理的目标与善治理论中所要实现的状态具有一致性。

基层社会治理的目标是在坚持党委领导与政府主导的同时，强调利用公民社会来实现政府的良好治理与社会的自我调解、公民与政府的良性互动。善治理论追求的是政府与公民社会对社会生活进行合作管理，政府与公民之间形成良好互动，以达到社会资源的最大化的整合，实现良好的治理。不管是基层社会治理的目标还是善治理论的追求，在政府与公民社会应该形成怎样一种关系具有一致性——政府与公民良性互动关系。

4 善治理论对我国基层社会治理的启示

4.1 善治理论对基层社会治理主体、方式、目标的启示。

4.1.1 就治理主体而言。

政府、市场、社会组织三大主体在基层社会治理中各有优势和特点，达到善治的要求需要三大主体共同发挥作用，这早就被其他国家进行社会治理所证明，在学界也达成了共识。随着我国经济政治的不断发展，政府包揽的社会治理模式越来越不适应其需求，暴露出许多问题。我国目前拥有强大的政府、良好的市场，但是社会组织的发展还是比较缓慢的，社会组织在社会治理中的独特作用没有得到充分的发挥。因此，在加强和创新社会治理的背景下，学界开始越来越关注社会组织的成长情况。“社会组织参与社会管理的意义和价值就是体现在加强社会协同方面。增强社会协同的关键，在于发展社会组织，充分发挥社会组织作为社会协同主体在社会管理、社会建设中的积极作用”^[4]。

一个良好的社会应该存在强大的政府、良好的市场、健全的社会组织，只有具备这三个主体社会治理才能更好的实现。在三大主体存在的社会中，基层社会治理应该坚持系统治理，即多元化的治理。基层社会治理的主体应该从政府包揽向政府、市场、社会组织合作治理的方向转变。一是强化党的领导，要充分发挥基层党组织的领导核心作用，对基层社会治理中的各个事项、环节、流程、结果进行统领。同时，发挥党员的先锋模范作用，做好服务广大群众的工作，涵盖到基层社会治理的方方面面，努力提高党组织在基层社会治理中的领导、组织、服务的能力。二是发挥政府主导作用。政府是参与基层社会治理的重要主体，要充分履行社会治理的基本职能，政府在这个过程中不要出现越位、失位、错位的情况。三是引导和支持社会力量的参与。充分发挥社会组织在基层社会治理过程中资源整理的能力，要逐步建立政府宏观调控机制与社会协同机制的互联、政府政治功能与社会自治功能互补、政府治理力量与社会治理力量互动的合作、协同治理机制^[5]。要努力创造社会组织发展的良好环境，使公民能够通过社会组织参与基层社会治理，这也为公民参与基层社会治理创造了良好的“硬件设施”，拓宽了公民参与的渠道，使每一个公民都能参与到社会治理当中来，最终实现社会的高度自治。治理主体多元化是对善治理论基本要素中参与性的最好体现。

4.1.2就治理方式而言。

坚持法治，基层社会治理的方式应该从“人治”向“法治”转变，从“管控”方式向“法治”方向转变，坚持德治，充分运用道德的引导和约束作用，坚持社会自治，充分利用社会组织参与基层社会治理，发挥社会组织在社会治理中的补充作用。由此，我们我们可以得出，基层社会治理的方式需要把法治、德治、社会自治结合起来。

基层社会治理要坚持法治，强化法治观念，基层各种组织要充分运用法治方式进行社会治理，推动形成政府依法行政、市场依法运行、公民依法参与的法治环境。切实加强社会治理方面的立法，依靠法律来规范组织与公民的行为，协同社会中的各种关系，约束公共权力的运行和保障公民私权，防止公共权力在运行过程中异化和对公民基本权益的侵犯。参与社会治理的各级机关要依法治理，把社会治理活动的方方面面纳入到法治的轨道，同时必须加强法治宣传，使法治理念深入人心，让每个公民都能在法治的框架下参与基层社会治理。

基层社会治理要坚持德治，要充分发挥道德作为社会治理软力量的作用，把依法治理和以德治理结合起来，重视发挥道德的约束、示范、引导作用。社会治理坚持德治就是对社会主义核心价值体系的运用，使全社会在社会治理的过程中形成共的价值观，增强社会协同的内在凝聚力。

基层社会治理要坚持自治，社会自治程度的高低是衡量社会发展水平高低的实践尺度。基层社会治理就是完善社会自治的过程，要引导和支持各种社会力量的全面参与，努力提高公民自我管理、自我服务、自我教育的能力，实现政府与公民社会的良性互动^[6]。

全面推进社会治理中法治、德治、自治的互联互动，是对善治理论基本要素中法治性、参与性、回应性的实践。

4.1.3就治理目标而言。

社会治理的目标具有两重性，充分发挥全社会各种力量共同参与治理，实现共治是基层社会治理的基本目标，实现社会公共利益的最大化，达到善治要求，是社会治理的最终目标。

基层社会治理的基本目标是实现共治。随着我国社会转型和现代化进程的加快，以政府主导的单向性、全能性的社会治理模式在进行治理的过程中困境越来越凸显，所以，多个社会治理主体共治成为了各国的理性选择。社会共治就是建立党委领导、政府主导、基层自治组织和社会组织补充、公民广泛参与的新局面，在实际治理过程中，政府需要让渡一部分权力给社会组织与自治组织，利用它们在基层社会的特殊作用进行社会治理。社会治理强调多元化主体共同参与，这样更能保障善治理论中良好治理局面的实现，因此，共治也就成为基层社会治理追求的基本目标。

基层社会治理的最终目标是善治。上面已经表述过，善治就是实现公共利益最大化的过程，是政府与公民社会关系的最佳状态，所以，善治成为基层社会治理追求的最终目标。善治重视社会权力的多主体化、政府与公民社会良好协同以及社会治理手段的多样化。达到善治，一方面要求政府让渡权力给社会，向社会放权，使社会中其他主体有发展的政治环境；另一方面要求引导和支持自治组织和社会组织的建立，使全社会有大量的自治组织和社会组织来掌握政府转移的权力。

基层社会治理追求的目标是对善治理论最好的诠释，共治局面与善治的形成是善治理论在基层社会治理中最好的实践。

4.2 善治理论对基层政府建设的启示。

4.2.1 重视政府“合法性”的建设

政府合法性的基础就是解放和发展生产力，满足人们日益增长的物质文化需求，公民对政府合法性的认识是建立在一定经济发展水平之上的。但是只有经济发展水平保障的合法性是不稳固的，在保证经济发展的同时，还应该重视制度建设、政策宣传以及政府良好形象的塑造，增强公民对政府的绩效认同、制度认同以及形象认同。政府合法性的建设是对善治理论中合法性的体现。

4.2.2 建设“透明政府”

政府信息公开是建立透明政府的关键，政府越透明，信息公开的程度就越大。透明政府的建立对于实现良好的治理具有很强的指导意义是在世界上所公认的。政府信息公开主要是政策法律、行政主体、行政程序、办事效果的公开，通过政府信息的公开，使公民对政府运用公共权力的情况更加的了解，能增强公民对政府的信任感。透明政府的建立是对善治理论中透明性的实践。

4.2.3 建立“责任政府”

责任政府就是政府在基层社会治理的过程中，就自己的行政行为主动向人民负责，政府在拥有权力的基础上还应该履行自己的义务，也就是承担自己应负的责任。责任政府的构建要求政府必须对公民的社会要求做出有效的回应，要充分履行自己的义务和职责。问责制的建设是与责任政府的建设是相辅相成的，要在健全和完善问责制的基础上进行责任政府的构建，而责任政府的建立也会推进问责制的发展。责任政府的建设是对善治理论中责任性的诠释。

4.2.4 建立“法治政府”

法治政府就是把政府使用公共权力的全过程都纳入法制的轨道，法治政府是集透明政府、责任政府于一身的，法治政府的建设关键是坚持政府的法制建设，推进政府依法治理，不断优化法治环境。法治政府的建设应该通过制度的全面化、决策的规范化、行权的透明化来实现。法治政府建设是对善治理论中法治性的探索。

4.2.5 建立效能政府。

效能政府就是实现公共利益最大化过程中行政成本更低的一种政府模式，重视投入和产出的比值关系，也就是说更加关注政府行政效率与投入成本之间的关系。效能政府是通过健全的组织机构、完善的制度体系、合理的权力运行机制以及阳光政府的建立来实现的。效能政府的建设是对善治理论中有效性的实际运用。

4.2.6 建立服务政府

服务型的政府就是完全为人民服务的政府，政府的一切活动都是从人民的利益出发，为社会和公民提供更好的公共产品和公共服务，服务政府的理念是坚持社会本位和人民本位。服务型政府的建设主要是通过完善政府的公共服务职能来体现的，服务型政府的内涵包涵了透明政府、责任政府、法治政府、效能政府的概念，所以服务政府的构建是在前几个政府基础之上进行的^[8]。服务型政府的建设是对善治理论几个要素最好的解释。

5 结论

在善治理论的视角下研究基层社会治理，通过对善治理论的基本要素，善治与基层社会的关系，基层社会治理的主体、方式与目标以及政府模式建立的研究，我们可以得出，基层社会治理应该坚持多元治理，使政府与公民社会形成良好互动关系。善治理论与基层社会治理都是为了实现公共利益的最大化，两者的内在追求是一致的。所以，在善治理论的视角下研究基层社会治理具有很重要的意义。

参考文献

[1] 俞可平：《治理与善治》[J]. 北京国际善治学术研讨会论文集，2008.10:147

[2] 丁道韧:《论善治是当代中国政府发展社会资本的最佳治理模式》[J]，2009.9：33-34 

[3] 俞可平：《权利政治与公益政治》[M],北京：社会科学文献出版社，2005.139-153

[4] 王名：《社会组织怎样参与社会管理》[J].半月谈,2011.6

[5] 卢珂: 《地方治理创新与塑造服务型政府》[J].武汉科技大学学报，2010.

[6] 李萍: 《推进我国基层自治问题探析》[J].探求，2009.7（4）

[7] 杨宇：《21世纪的公共治理:从“善政”走向“善治”》[J].改革与开放，2011.10（20）

[8] 周望：《服务型政府概念研究综述》[J].行政论坛，2008.9（5）

(作者：薛晓东   电子科技大学 政治与公共管理教授；张立佧   电子科技大学 研究生）