摘要：城市公共安全面临挑战的不断加深，日益凸显了政府在城市公共安全治理中的责任担当。城市公共安全治理的优化离不开政府责任的建立和完善。传统官僚体制下的城市公共安全管理面临着政府责任消极、无限的困境，而基于治理理论基础的城市公共安全治理由于治理边界的模糊可能导致政府责任的模糊。要使政府负担起积极责任，则需要在科学定位其责任的基础上再造政府组织模式，创新政府责任制度，全方位构建政府责任体系。

关键词：城市公共安全  突发性公共安全事件  治理  政府责任

从2001年美国“911”和2003年我国的“非典”到近年上海外滩踩踏及天津滨海危险化学品爆炸等灾难性事件的发生不断地揭示着城市所具有的脆弱性。随着城市发展的加快以及城镇化的推进，我国各类公共安全事件时有发生，城市政府的公共安全治理能力建设明显落后于城市的快速发展，相比世界发达国家还存在不小的差距，这已成为影响我国城市可持续性发展的重要因素。因此，加速城市公共安全治理优化，提升城市公共安全水平，便成为我国城市政府面临的重要课题。而这一课题的解决首先需要回答政府在城市公共安全治理中的责任问题，这与城市公共安全治理目标能否顺利实现密切相关。

目前国内有关城市公共安全的研究受到不同学科学者的广泛关注，他们基于各自的学科视角、采用不同的思维方式和方法，从不同的角度对该问题进行了探讨。总体来看，主要集中在三个角度：第一，从宏观角度对城市公共安全问题进行理论探讨，如《关于城市公共安全管理的思考》（刘承水，2007）、《城市公共安全体系存在的问题及其解决方略》（王雪丽，2012）等；第二，从比较的角度对西方发达国家在城市公共安全治理方面的经验进行介绍，如《西方公共安全管理历程及理论对我国的启示---以美国为例》（韩国明，2009）、《发达国家公共安全理念述论》（朱正威，2006）等；第三，着眼于微观视角对城市公共安全技术实现的对策等进行研究，如《城市公共安全两级预警机制的基础研究》（何伟怡，2006）、《城市公共安全的应急响应模拟》（毛锋，2010）和《城市公共安全服务供给的基本机制及其整合-----以城市社会治安服务为例》（侯雷，2014）等。

从目前已有研究来看，既不乏城市公共安全体系构建等宏观理论探讨，也不乏城市公共安全技术形成等微观研究，多是从如何实现城市公共安全的视角来思考，而缺乏某一种中观视角，例如从某一类特定主体的视角探讨其在城市公共安全治理中的具体责任和实现方式。鉴于此，本文拟从政府责任角度探讨城市公共安全治理的优化，试图厘清中国城市公共安全治理中政府责任的特点，并在治理理论的基础上，提出通过再造政府组织模式，创新政府责任制度，促进政府在城市公共安全治理中责任的实现。

一、传统官僚制下城市公共安全管理的政府责任困境

官僚制是一种理性的设计，它是现代化工业大生产与西方理性精神相融合的产物。在官僚制中，官僚制组织的权力和权威建立在正式规则的基础上，所有组织成员必需一致认可和严格遵循这套规则，组织成员不能有自己独立的价值与目标。因此，在传统官僚制安排下，政府责任也即遵守官僚制的基本规则、基本程序和基本秩序，相当于履行最低限度的职责。这种由官僚制内在特点所决定的政府责任因为只履行最低限度的职责，所以是较为消极的。作为行政组织的政府失去了自主性，完全被组织的目标所束缚，只能履行正式的、层级制的法律意义上的责任。

城市公共安全管理是城市政府通过制定和实施一系列的策略来防控各种重大事件、事故和灾害的发生，以保护人民生命财产安全，减少社会危害和经济损失^[4]。在传统官僚制度安排下，政府负责防灾减灾、维护治安、制定法律法规，实施行业监管等与公共安全有关的所有事务，社会公众只能被动接受管理，政府与社会之间是一种管控关系。计划经济时期，这种制度安排曾发挥了很大作用，政府在城市公共安全领域内集中大量财力人力，城市公共安全状况得到迅速地改善，实现了“集中力量办大事”。例如1983年左右进行的全国性严厉打击刑事犯罪的“严打”事件，就是比较典型的例子。

受这种制度安排的影响，目前我国政府仍然是城市公共安全的管控者，城市的公共安全产品由政府直接提供。但是，随着我国经济社会的迅速发展，城市规模不断扩大，城市结构日趋复杂，各种正式、非正式的社会组织迅速涌现，传统政府与社会间管理与控制的关系正发生着深刻的变革。与此同时，公共安全支出迅速增长，2014年公共安全支出为1389.15亿元，比前一年预算执行数增加了7.1%，5年公共安全支出增长七成，庞大的支出正逐渐成为国家财政的沉重负担^[1]。但我国公共安全形势正日益严峻，每年因公共安全事故造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿人民币^[2]。可见，传统官僚制下城市公共安全管理中政府消极管控的责任模式难以适应城市公共安全面临的新挑战。为了满足未来中国应对城市公共安全事件的长远需求，要努力实现城市公共安全管理向城市公共安全治理的转变。

二、现代治理视野下城市公共安全治理政府责任边界的模糊

治理理论基础上的城市公共安全治理能够消除传统官僚制下城市公共安全管理的部分弊端。治理是政治国家与公民社会的良性互动，它的本质在于政府与公民对公共事务的合作管理。公共安全本身的管理难度较大，加上城市特性的放大作用，使得城市公共安全很难得到政府单方面的、全方位的、有效的管理。城市公共安全管理需要在治理理论的基础上从理念到策略进行变革，实现由垄断转向合作，由等级式转向网络化，由国家视野转向区域、全球视野。

城市公共安全治理有以下几个特点：首先，治理主体多元化。传统官僚体制下，政府是唯一的治理主体。而治理中，政府、企业、社会组织都有可能成为治理的主体。其次，多元治理主体间责任界限的模糊性。在城市公共安全管理中，所有管理责任都由政府来承担，在治理中，责任由社会或市场承担，或者三者共同承担，因此，政府与市场、政府与社会的责任界限变得比较模糊。第三，多元主体合作网络体系的建立。多元主体合作网络体系倡导建立一种公共事务的管理联合体，通过协商、对话来建立相互之间的信任，共同承担风险和责任。但是由于治理主体间界限的模糊性，必定导致政府责任的模糊性。在政府责任模糊的情况下，政府部门容易出现机会主义行为和搭便车、互相推诿责任的现象。例如，食品安全监管中由于部门职能重叠和职权交叉导致政府责任模糊，从而造成城市公共安全“多头管理”却没人负责的现象。

我们以问题奶粉为例。我国近年来不断出现婴幼儿奶粉的安全问题，首先是2004年“阜阳劣质奶粉”事件，接着出现2008年“三鹿三聚氰胺奶粉”安全事故，然后2013年部分洋品牌婴幼儿奶粉又出现质量问题。婴幼儿问题奶粉事件的频发，暴露出某些企业最大限度谋求利益而丧失了社会责任感，但更加值得注意的是，政府在婴幼儿奶粉监管中的责任模糊和缺失对奶粉事件的发生起到推波助澜的作用。导致婴幼儿奶粉安全保障中政府责任持续缺失的原因是：第一，中央和地方政府的纵向权责划分不够具体。目前，我国对中央和地方政府之间的权责划分存在着一些较为模糊的领域，尤其是地方政府的权力与责任严重不符，在得到中央赋权之后，地方政府在很多事项上都是有权无责。例如，在2008年的“三聚氰胺奶粉”事件中，石家庄市政府在得知三鹿牌婴幼儿奶粉有问题时，既没有及时报告河北省委、省政府，也没有报告国务院有关部门，还试图为三鹿集团开脱罪责，导致了危害的进一步扩大^[3]。第二，政府部门间的横向权责划分不够明确。以食品监管为例，由于我国采取的是分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制，监管权限分属于食品药品监督管理、农业、卫生、质检、工商等多个部门，形成了多部门管理、不同部门负责不同环节的管理格局，尚缺乏一个总揽全局的、具有高度权威的部门统一负责所有的食品安全执法，这可能出现管理交叉地带的监管空白和漏洞，以及监管失职行为的责任主体难以查明，同时还会导致逃避监管责任的行为^[4]。第三，行政问责制不够完善。目前行政问责制在我国实行时间不长，还不够完善，具体表现在：政府对问责在思想上不够重视，问责的主体不够明确，问责的法制建设滞后，制度缺乏可操作性，结果造成问责执行起来较为困难，并且问责的效果也不明显。

三、廓清政府责任，实现城市公共安全治理优化的路径

传统官僚制下城市公共安全管理中的政府责任具有消极和无限的特征，而现代治理视野下的城市公共安全治理由于多元治理主体间界限的模糊，导致政府责任的模糊性。如何避免政府由于责任模糊而采取搭便车的行为，如何实现城市公共安全治理的优化?单靠政府的自觉是行不通的，应该建立起促进政府积极承担责任的组织和制度。在当下，进行城市公共安全治理的组织体系再造和责任制度创新是一种可行度较高的选择。通过组织体系再造和责任制度创新，廓清城市公共安全治理中的政府责任边界，矫正政府责任模糊，并让公众监督政府责任的履行，从而促进城市公共安全治理优化的实现（见图1）。具体来说，廓清政府责任，实现城市公共安全治理优化，有以下路径:

图1 城市公共安全治理优化实现模型

（一）城市公共安全治理的组织体系再造

目前，城市公共安全组织管理体系的构建，需要使组织从金字塔式的结构向扁平化结构的方向发展，从政府单一管控的模式向政府与社会合作共治模式的方向发展。可以通过建立综合协调的城市公共安全治理核心机构，组建区域城市政府间公共安全治理委员会，完善政府与社会力量的合作网络，为城市公共安全治理组织体系再造提供保障和支撑，从而促进城市公共安全治理中政府责任的实现。

1、建立综合协调的城市公共安全治理核心机构。

城市公共安全治理需要组织保持较好的弹性，并且能在保持应急组织自主性的基础上加强应急组织之间的协同，形成城市公共安全治理的合力。为此，必须建立权威性、制度化的，具有战略整合能力的多元主体合作治理核心机构，从全局高度协调多元主体各个成员组织的行为，避免多元主体间各自为政，在突发性公共安全事件发生时，能够在有限的时间内做出应对的有效决策。我国目前实行的是分灾种、分职能、分部门管理的城市公共安全治理组织体系，缺少常设性的，具有综合协调与决策功能的城市公共安全核心机构，由于对各部门协同的相关角色、职责、运作程序等缺乏明确的法律规定，导致既无法形成制度化的组织协调和部门合作，又无法有效整合城市公共安全治理的资源，因而在应对综合性的城市公共安全事件时形不成合力。为此，我国可以在中央、区域和地方三级设立城市公共安全治理核心机构，明确其具体的组织形式及职能，以此来引导各个层次城市公共安全治理合作网络中各个成员组织间的互动与协调，并在各个层级形成包括政府、企业和社会组织在内的全方位、立体化的合作网络，通过合作网络来识别城市中潜在的危险，搜集相关信息，预防公共安全事件的发生，并在城市公共安全事件发生时协调各部门、各地区共同应对^[5]。

2、组建区域城市政府间公共安全治理委员会

城市重大公共安全事件所引发的灾难性后果有时候会扩散到周边的地区，甚至波及整个社会。例如，2005年吉林石化爆炸事故及松花江水污染事件，松花江水污染事件是吉林石化爆炸后的一个重大的连锁危机，严重影响了哈尔滨市及沿江下游数百万居民用水、危害范围超出了吉林省、黑龙江省，扩散到了俄罗斯，其危害指数和危害性远远大于爆炸本身^[6]。发生在一个城市内部的公共安全事件会因为其扩散效应而延伸到周边的城市。目前，我国公共安全领域内的城市政府间合作并不多，往往是公共安全事件发生之后才临时进行合作，规范化程度较低，尤其缺乏城市公共安全治理的常态化、制度化的区域合作组织机构。为了加强与周边城市经常性的沟通及有效性的合作，可以由区域内各城市政府指派人员组建区域城市政府间的公共安全治理委员会，通过这个的治理委员会，对区域内各个政府的公共安全治理能力进行整合，形成治理的合力。

3、完善政府与社会力量的合作网络

城市公共安全事件的发生对城市公共安全治理组织体系是一场严峻的考验。再造城市公共安全治理组织体系必须完善政府与社会力量的合作网络，整合社会资源，提高城市应对突发性公共安全事件的能力。政府与社会力量合作网络的构建应从以下两个方面入手：第一，提升居民和社会组织应对突发性公共安全事件的能力。目前，我国城市居民和社会组织的突发性公共安全事件防范意识和应对能力都不强，一旦发生突发事件，市民和社会组织往往不能理性的应对。因此，政府必须加大对城市居民和社会组织公共安全意识教育培训的力度，提高他们在城市公共安全事件应对中的自救与互救意识以及防卫与救护能力，以有效的应对城市公共安全事件。第二，发挥社会力量在城市公共安全治理中的作用。城市政府应树立治理理念，加大宣传教育的力度，强化市民和社会组织的公共意识和社会责任感，充分发挥其在应对城市公共安全事件中的积极作用。下面列举几个主要的社会力量与政府之间合作关系的构建：

（1）非营利组织。非营利组织参与城市突发公共安全事件应对是出于公益性和志愿性，如果这种自发的参与如果没有政府的正确引导，则容易导致混乱，无法形成整体性的力量。因此，政府应赋予非政府组织相应的权利及责任，调动他们参与的积极性，并制定相应的法律法规对其进行规范和制约。

（2）企业。企业参与公共安全治理一方面可以消除城市公共安全事件给企业带来的威胁，维护自己的利益，另一方面，可以提升企业在消费者心中的形象。政府一方面要鼓励企业参与城市公共安全事件应对，特别是鼓励企业提供免费或低价的救灾物品，另一方面，要防止和打击个别企业的诸如提供假冒伪劣的救灾物资不法行为。

（3）市民。市民参与城市公共安全事件应对一般都是一种自发的集体行为，他们通过非营利组织和社区自治组织的形式来参与，成为城市公共安全治理多元主体的重要组成力量。但是值得注意的是，政府在动员市民参与治理的同时，也要规范市民在城市公共安全事件中的行为。

（二）城市公共安全治理的政府责任制度体系创新

从制度上确定城市公共安全治理中的政府责任可以从根本上保证政府责任的贯彻落实。城市公共安全治理的政府责任制度体系创新主要是城市公共安全事件发生时，根据公共安全事件性质采取适当的集权与分权相结合的权力分配制度，通过改进城市公共安全的责任制度与监督制度，对各个权力与责任主体进行有效的监督与制约。

1、建立城市公共安全治理权力分配制度

权力分配是指我国省域中心城市政府部门与其它部门之间的权力划分。当城市突发公共安全事件发生时，中心城市政府部门需要集中一切可以调动的信息、资源和力量来应对所面临的公共安全事件，这就要求突破常规管理中城市政府部门与其他部门之间的权责机制，进行权力的重新配置。

第一，高层决策的适度集权。城市公共安全事件突发性强、后果严重、影响深远的特点客观上要求调动城市的全部力量在第一时间进行积极应对，为了调配资源，协调各方冲突矛盾，提升决策效率，必须设立一个具有最高权威的决策中心，适当集权，以便在突发性公共安全事件发生的特殊情况下加强对其它部门的指挥和监督。政府在城市公共安全治理中的常规决策权力是分散的，决策方案的产生必须在民主的基础上经过一系列的法定程序。而突发性公共安全事件发生时，情况危急，为了提升公共安全事件应对的效率和效果，需要由最高决策中心快速做出决策，强令其它部门执行。

第二，划分权力。高层决策需要适度集权，但过于集权，同样会造成突发性公共事件的应对不力。因为：（1）城市公共安全事件数量多、情况复杂、危害巨大，如果所有决策都由最高权威指挥机构做出的话，最高指挥机构承受不了如此巨大的工作量；(2)基层政府和地方政府往往最先了解突发性公共安全事件的真实信息，而信息从最基层传达到最高权威指挥机构时可能会影响其真实性，即使信息准确，由于环节过多，信息传达可能会延误时间，影响突发事件应对的效率^[7]；（3）如果不给予其他部门决策权，他们很难真正承担起应对公共安全事件的责任，因此，最高权威指挥机构必须合理配置权力，向其它部门授权，并对他们课以相应责任。

2、改进城市公共安全治理责任制度

目前我国城市政府公共安全治理的政府责任制度还不完善。如果只规定城市政府的公共安全治理责任而没有相应的责任追究，则不利于政府责任的实现，因此，必需改进城市公共安全治理的责任制度，使城市公共安全治理中的政府责任落到实处。

（1）加强城市政府公共安全治理的绩效评估。目前，我国城市政府还没有建立起对公共安全治理进行评价判断的完整体系，一些对策性研究难以正确评价和判断事件的性质和发展趋势，所以，必需建立一套科学的政府公共安全治理绩效体系，通过建立各种参数的分析模型，向决策者及社会公众发布真实科学的城市公共安全治理的评价指数^[8]。

（2）建立行政问责制度。行政问责制是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度，其本质是为了达到权为民所用，而规范、限制、约束政府及其官员权力的行为^[9]。行政问责制的一个基本原则是权责对等，实现行政责任的途径主要有：司法机关追究行政机关及公务员的法律责任；各级党委行使人事任免权，追究行政首长的领导责任，行政机关对公务员的责任追究；行政相对方的追究。其中行政相对方的追究是我国城市公共安全治理中政府责任实现最重要的途径^[10]。

（3）建立引咎辞职制度。城市政府在公共安全治理中决策错误所造成的损失程度不同、所要承担的责任大小不同，所以处理方式上也不完全相同。除了要追求决策失职者的经济责任和法律责任，还要建立引咎辞职制度，引导责任轻、造成损失小的领导主动引咎辞职，促进政府部门领导在城市公共安全治理决策失误时主动承担责任的行政自律机制的构建。

（4）完善城市公共安全治理领导决策责任追究的法律制度。想要改进城市公共安全治理责任制度，必须在法律和行政法规中对决策失误的领导应承担何种程度的政治责任、经济责任、行政责任和法律责任以及处理程序做出明确的规定，使责任追究做到有法可依、执法必严^[11]。对损害公民合法权益的，必须依法给予赔偿；对因决策失误导致损失的，必须依党纪政纪给予处分；对造成国家重大利益损失的，必须依法追究刑事责任。

3、健全城市公共安全治理监督制度

在权力划分后，必须建立起对权力监督的城市公共安全治理监督制度，这种监督制度包括城市公共安全治理系统的内部监督和外部监督。内部监督实现的具体做法是，通过独立的信息反馈系统来监督城市政府及其它部门，实现城市公共安全信息反馈系统与城市公共安全治理系统的互相独立。信息反馈系统自上而下形成一个独立系统，由城市政府的最高安全决策系统直接管理，不向其它部门领导人负责，与其它部门在人事、财务上也没有隶属关系，只需要向最高安全决策系统负责。这种独立的信息反馈系统有利于获得城市公共安全事件有关的真实具体信息，从而促进内部监督的实现。

外部监督制度的实现可以通过以下几个方面：第一，司法监督。司法机关通过严厉制裁在城市公共安全事件应对中玩忽职守、隐瞒实情、逃避责任的渎职和违法行为，来监督城市政府各部门及其工作人员。在城市突发公共安全事件发生时，城市政府的决策失误给市民带来的损失往往比平时更大。所以，必需严格审查政府在城市公共安全事件应对中的抽象行政行为，纠正其失误行为，从而降低公共安全事件的损失。第二，媒体监督。新闻媒体在发生公共安全事件时，能够第一时间向市民公布真实信息，促进政府行为和公共安全事件信息的公开透明，从而发挥其对政府应对突发公共安全事件行为的监督作用。然而，不少城市政府领导常常采用各种手段阻止记者采访，想要封锁公共安全事件的真实信息。因此，城市政府必须与媒体积极配合，保证新闻一定的自由度，禁止对媒体采访设置障碍，发挥媒体在城市公共安全治理中的监督作用。第三，公众监督。市民常常处于城市突发性公共安全事件发生的第一现场，能够亲身了解公共安全事件发生、发展的全部信息。当市民发现城市政府领导人对城市公共安全事件救治不力时，通常会越过这一级城市政府，将信息向上一级政府反映。因此，要重视和加强信访制度，拓宽市民与政府之间进行沟通的渠道。

四、结语

公共安全是人类社会的一项基本需求，城市公共安全治理优化的实现离不开政府责任的建立和完善。在城市公共安全事件爆发日益增多、复杂性日益增强的背景下，政府只有负起责来，才能够有效地化解各种突发性公共安全事件，保持社会的稳定，促进城市安全水平的提高，实现城市的可持续性发展。毒奶粉事件的事实表明，城市公共安全治理中政府责任缺失的原因是中央和地方之间的纵向权责划分不具体、政府不同部门之间的横向权责划分不明确及行政问责制度不完善。只有通过合理构建城市公共安全治理的组织体系，优化各项制度设计，廓清政府责任，加强政府积极责任的实现，进而消除影响、威胁和破坏城市公共安全的各种现实的和潜在的风险，才能提升城市政府的公共安全治理能力，保护居民的生命财产安全，最终实现城市公共安全治理的优化。 

参考文献

[1][2]张燕.公共安全治理与政府责任[J].行政管理改革，2015（1）：54

[3][4]栾欣超,周丽婷.食品安全危机中政府责任的缺失及建构[J].湖北民族学院学报，2014（10）：89

[5]刘霞.公共危机治理：理论建构与战略重点[J].中国行政管理，2012（3）：118

[6]朱瑞博.领导者公共危机管理能力研究[J].中国浦东干部学院学报，2007（9）：122

[7]曹现强.危机管理中多元参与主体的权责机制分析[J]..中国行政管理，2004（7）：86

[8]杨晓强.我国政府的危机管理模式研究[D].大连理工大学硕士论文，2007-05-07：30

[9]刘定福.我国行政问责制的多维难题与解题对策[J].行政与法，2012（6）：21

[10]邹婷婷.政府灾害危机管理预警机制建设研究[D].重庆师范大学硕士论文，2011-04-01：36

[11]刘东鑫.我国城市公共危机管理预警机制问题研究[D].长春工业大学硕士论文，2012-03-01：28

(作者：王莹  盐城师范学院讲师，中国矿业大学文法学院博士研究生；沈晓峰  盐城市电子政务办公室网络管理科科长）