“好雨知时节，当春乃发生。”2009年4月23日，中纪委、监察部、财政部、审计署联合印发《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，并组织开展对“小金库”进行治理整顿，这充分体现了“执政为民，立党为公”的理念，人民群众拍手称快，是防治“小金库”的“及时雨”。笔者认为，在全球经济回暖的后危机时代，建设防治“小金库”长效机制，切断经济利益链条，把治理“小金库”工作纳入惩治腐败体系的源头，对于加强党风廉政建设，规范经济秩序，保障社会公平正义与和谐，贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变，都具有重大意义。

一、“小金库”的涵义及其形式特点

小金库是指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留、隐匿各种应交收入，或以虚列支出、资金返还等方式将资金转移到本单位财务账外，不纳入单位预算管理，私存私放的各项资金。其主要表现形式，包括违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；用资产处置、出租收入设立“小金库”；以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；虚列支出转出资金设立“小金库”；以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。其特点归纳起来有：

1、“小金库”具有普遍性。在党政机关、事业单位、社团组织、企业这些经济组织里，都有“小金库”存在的土壤，其中有行政事业性收费、罚没款、国有资产收益等非税收入部门，及有经营收入、事业收入的企业和单位，由于有经管资金之便，往往受经济利益驱动，加之社会转型期制度不健全，监督管理存在部分缺位，更易成为 “小金库”的高发区。

2、“小金库”具有隐蔽性。“小金库”是帐外帐，有的只有单位（部门）领导或少数几个人知道；有的“小金库”虽在一定范围内公开，但在财务手续上却留有后路，使上级和有关部门在检查时不易抓住把柄，待某项专门检查结束后，这部分资金又成了单位名副其实的“小金库”。随着反腐败斗争不断深入，私设“小金库”的形式也更加隐蔽，不少单位是“两本帐”、“多本帐”，有的收入不入帐或入“另册”，还有的做假账，有的甚至干脆不做账，脱离财务监督。

3、“小金库”的受益者具有广泛性。利用“小金库”实施违纪违法行为，由过去既得利益的“小团体”独享逐渐向集体共享发展，受益者的广泛性为追缴“小金库”和处理带来更大难度。

二、“小金库”形成的原因及其危害

 “小金库”这个怪胎，由来已久，屡禁不绝。究其原因是地方利益、部门利益在作祟。说白了，“小金库”就是“私房钱”，都是通过不正当、不合法渠道聚敛形成的，是在损害大公的基础上来满足小公的欲望。

1、制度、机制不规范。新旧体制衔接存在空隙，规章制度不健全，缺乏对“小金库”的有效监督制约，为私设“小金库”提供了可能和存在的空间。市场经济不规范是产生“小金库”的土壤，政策规定不周密是“小金库”赖以生存的温床。

2、认识存在偏差。一些领导干部对“小金库”的危害性认识不足，片面强调小团体利益，“公共精神缺失”，行为偏离了公共利益的正常轨道，甚至用自身利益取代公共利益，弱化了对最终意义的追求。单位的一些干部职工由于也是既得利益者，一定程度上同主导“小金库”的某些强势群体结成利益共同体，使小金库拥有很广泛的群众基础，同执法执纪部门博弈，从而使“小金库”屡禁难止。

3、监督处理软弱乏力。在涉及“小金库”问题的查处过程中，由于受各种社会因素的影响，给严肃执法执纪惩处私设“小金库”带来难度，严重影响政策的执行力，使“小金库”设立者感到风险成本小、没有震慑力，助长设置“小金库”的欲望。

“小金库”虽小，但其危害性却不小，已经成为产生腐败现象的根源和温床之一：一是损害了群众的整体利益，扰乱了正常的财经秩序，有悖于社会主义市场经济的原则。二是形成滋生腐败的温床。“小金库”隐蔽性非常强，很容易发生贪污受贿等违法乱纪行为。

三、防治“小金库”长效机制建设的建议

1、要创造治理“小金库”良好的社会环境。一要提高社会成员对治理小金库的整体性认识。必须通过不断的宣传教育，使各级干部和群众对小金库的危害逐渐了解并形成较为全面的认识，并进一步提高他们对治理小金库的思想认识。二要提高社会成员对治理小金库的参与意识。构建和谐社会关系到每一个个体、每一个单位、每一个团体的切身利益。社会和谐，人们的生活才能稳定，所以，要引导公众在自觉保持自身廉洁的基础上，积极支持治理小金库。

2、进一步强化对小金库问题的研究。当前，对小金库问题研究的深度和广度都还显得不够，有许多研究还只仅仅停留在表面问题的探讨和经验的总结上。加强对小金库问题的研究，要通过调查和研究现阶段状况及其变化发展，把握其发展趋势，运用多种方法进行分析和研究，为制定和完善治理与预防小金库的方针、政策、法律，以及建立健全社会治理与预防体系提供依据。同时必须将理论研究与第一线的工作有机结合起来，重点问题重点解决，及时调整方案、提出防范措施，以增强工作的预见性，真正做到理论与实践相结合，提高小金库管理工作决策的科学性、系统性和执法执纪工作的合法性、准确性，有力地预防和打击小金库。

3、不断建立健全与市场经济相适应的治理小金库相关法律法规体系。只有建立健全与市场经济相适应的公平竞争机制和相关法律法规体系，解决体制和机制问题，创造公平竞争的外部环境，才能使得市场经济中的商业贿赂等违法违规行为无用武之地，才能彻底清理小金库。要从管理的薄弱环节和制度的漏洞入手，有针对性地建立健全规章制度，实行标本兼治，不断强化法律法规的“刚性约束”，真正起到威慑和震动作用，构建起从上到下相对完备的治理小金库法律法规体系，从体制和机制上防止私设“小金库”现象。

4、建立合理有效的监管体系。建立一套各执法部门能相互利用检查信息的长效机制，充分发挥各监督部门的作用，加强事前、事中、事后的监督，防患于未然。重点加强对单位“一把手”的监督，制定相关制度，采取切实措施，增强单位财务管理和资金收支的透明度，加强任期内经济责任审计，完善考核制度；加强财会人员监督管理，加大法律和职业道德的教育力度，着力解决好法制观、职业道德观与个人利益的矛盾，并注意发挥他们的监督权，杜绝“小金库”的发生；发挥社会舆论和群众监督作用，实行财务公开，定期通报单位财务收支情况，尊重群众的知情权。

5、深入开展治理“小金库”专项活动。针对当前“小金库”产生的新情况、新问题，必须采取断然措施，坚决予以打击。要加强组织领导，逐步建立健全市场经济条件下的教育、制度、监督并重的惩治和预防“小金库”体系，在领导体制和工作机制方面逐步加以完善，使领导干部不敢设置“小金库”；其次，要加强财务监督和审计监督，科学选择检查对象，深入进行重点清查，把有行政事业性收费和罚没收入、预算外资金较多、内部管理不严的单位作为检查重点，开展定期或不定期地清理“小金库”专项督察活动，把对“小金库”的专项督察活动纳入效能监察的常态管理等，形成多渠道的监督网络；第三，加大监督处罚力度。多部门联动，加大查处力度，对已查明的违规设立“小金库”、账外账的单位，除依法予以严肃处理外，组织、纪检部门要依法追究领导和有关人员的责任，并要给予通报批评、组织处理或党纪政纪处分，防止类似问题的再次发生。

（作者李军方为中国管理科学学会会员 河南省三门峡市商务局副局长）