梁仲明（西北大学公共管理学院 教授、博士生导师）
陈 萍 （西北大学学报编辑）

       公共权力是由政府和非政府公共组织掌握并行使的，用以处理公共事务，维护公共秩序和增进公共利益的强制力。如果公共权力在运行过程中背离了自己的公共利益目的，或者公共权力主体运用公共权力以谋取私人利益，便出现了公共权力的异化现象。公共权力异化发生在公共部门及其公职人员身上，其极端的行为表现形式就是公共权力腐败。本文拟对公共权力异化的发生条件及其防治对策进行探讨，以求证于方家和同仁。

       一、阿克顿定律引出的困惑英国著名历史学家阿克顿勋爵（1834—1902）在《权力与自由》一书中指出：“权力，不管它是宗教还是世俗的，都是一种堕落的、无耻的和腐败的量。”“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。法国启蒙思想家孟德斯鸠（1689—1755）也在《论法的精神》里说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”

       阿克顿和孟德斯鸠是在陈述一个已经存在的事实，还是在是说明一个科学的规律？对孟德斯鸠来说，也许是在陈述一个事实。因为孟德斯鸠处在法国大革命的前夜，旧制度已经腐朽不堪。他十分厌恶旧制度，所以干脆高价卖掉了世袭得来的地区法院院长职位，满世界旅行去了。而阿克顿则不同。他所处的19世纪，正是英国经济、政治、科学、文化都在蓬勃发展的时期。在经济上，英国是当时世界贸易第一强国，“工业革命”带来了社会经济的迅猛发展；在政治上，议会制度改革、两党政治确立、现代文官制度建立等都是在这一时期完成的，工业资产阶级代替封建地主阶级掌握了国家政权；在科学上，出现了法拉第、达尔文、麦克韦斯等科学巨匠和众多的科学发明创造；在文学上，则有萨克雷、狄更斯、哈代等一大批大师和他们的作品。此时的资产阶级政权充满活力，阿克顿定律应当不是单纯描述一个已经存在的现象，而是试图揭示一个科学规律。

       然而，任何科学定律都不是超越一切时空的永恒真理，而应当是有严格条件的。例如：牛顿力学只能在物体运动速度小于光速的条件下有效，而现有的一切物理定律在宇宙黑洞中也会失效。因此，权力导致腐败、绝对权力导致绝对腐败定律的条件是什么呢？

       政治学理论告诉人们，权力发生异化，走向腐败的唯一条件就是监督失效。权力和监督是一个矛盾的两个不同方面，有权力就应有监督。除了外部监督之外，机体的自我监督也是保障机体存活的重要机制。但问题在于，监督，包括内部监督和外部监督，在什么条件下容易失效呢？

       答案似乎是不容置疑的。人的贪婪本性决定了人一旦掌握了公共权力，必然会设法用其谋取私利。这是以人性“性恶论”为理论依据的解释。但这种解释有两个重大缺陷：第一，人的贪婪本性不仅会在公共领域发作，同样会在私人交往中发作，例如商业欺诈也常有发生。但商业欺诈不是必然发生的，也不是不可预防和控制的。问题是，为什么人的贪婪本性在私权领域可以得到有效遏制，而在公共权力领域就不能得到遏制呢？第二，人为自己的利益奋斗本身并不是一种恶行。卢梭、康德等西方思想家已经说明：人是社会的目的，而不是某种道德理想的手段和工具，人的最大义务是对自己的义务。“人性的首要法则，就是要维护自身的生存，人性的首要关怀，是对于自身所应有的关怀”。也就是说，掌握公共权力的人们通过行使公共权力谋求自己的利益，总体上说是正当的。为什么总体上正当，却必然导致不正当（腐败）的结果呢？

       此外，对于权力导致腐败，孟德斯鸠曾经开出过这样的药方：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”事实上这个药方在一定范围内是有效的。如果阿克顿的命题是正确的话，那么制约权力的权力也同样可能导致腐败。因此结论就变成了：抑制腐败的出路就是以腐败约束腐败。显然这是不合乎逻辑的。

       滥用公权谋取不正当的私利，如果是个别现象，也许属于道德问题；如果是普遍性问题，就难以纯粹用道德的理由来解释了。

二、公共权力机关自利的形成及其被合法化

       公共权力是代理私权而发生的权利。公共权力部门的“代理利益”应当由社会成员通过法律事先约定，并根据代理效果进行给付。这种代理理应同民事上的代理原理是一致的。但事实上公共权力机关从来都是自己决定代理利益，除了通过税收、劳役等公开方式获得代理利益之外，花样翻新的各种直接收费或者变相收费，都日益加重了公民的经济负担和精神负担。

       如果这种状态是合法的，甚至是神圣的，监督还能起多少作用，能不腐败吗？下面让我们分析一下公权自利的几个理论问题。

（一）权力和权利的基本属性是相同的，权力和权利一样有自利要求。

       权利自利是不证自明的。利己是主观意识，利他主要是客观效果。主观上的利他意识是自利能量达到一定临界值时的外溢。公共权力和私人权利的本质属性是相同的，是同一体系内的两个相互关联的概念。公共权力也可以称为公共权利，或简称“公权利”或者“公权”；私人权利可以简称为“私权利”或者“私权”。只不过公权利是私权利的代理，是一种代理权利。

       众所周知，法律上的权利有三个基本要素：权利能力（权利的主体资格）、权利标的（法律行为的目的，指向一定的物或者状态、秩序等，也就是利益）、行为能力（实现权利的能力）。当然还可以说有其他要素，例如权利实现的途径等。但基本要素应当是资格、利益和能力。在这三个基本要素中，最核心的要素是利益，准确一点说就是正当利益的边界，其他要素是以此为中心展开的。私人权利就是指私人（包括自然人和法人）在社会关系中正当利益的种类、范围、实现能力、实现途径、救济渠道等要素的总和。

       从权力构成的要素分析，它也是一定的主体，为了一定的利益，通过一定的方式做某事或者不做某事的资格和能力。权力的诸要素同样是以利益为中心展开的。因此，权利和权力在一般场合是可以互相置换的。例如，律师可以说：“我有权利要求你停止侵害我的委托人的利益”，而公务员则说：“我有权力要求你停止侵害他人的利益”；例如公民可以讲：“我有权利参加这次选举”，而负责选举的官员也可以讲：“我有权力不让你参加本地的选举”；下级表示：“你错了，我就有权利批评你”，而领导则表示：“你错了，我就有权力处分你”。在诸如此类的命题中，前者是作为私权主体的陈述，后者是公权主体的陈述。如果把权力和权利的区别抹去，都使用“权利”，或者都使用“权力”，或者干脆都使用“权”，命题仍然是可以成立的。

       论证权力和权利同质，是为了说明权力天生就有自利的要求。否认或者掩盖这一点是极其有害的。但应当强调的是：私权利是本体，公权利是私权利的代理，它们之间的根本区别就在于：权利自利是直接的，而权力自利必须是间接的。行使权力获得的利益是代理利益。代理人必须优先保证被代理利益的实现，才能按照约定得到自己的那一份代理利益。

（二）公共权力代理利益的边界被统治者无限扩大了。

       在民法上，代理利益是很容易界定的，它由委托人和代理人双方事先进行具体约定。本来，公共权力部门行使公共权力取得一定的代理利益也可以通过法律事先约定。但有两个因素妨碍了这项工作，使得公权代理利益被无限扩大，甚至远远超过了“公共利益”的边界。

       最初，公共权力的行使是以兼职的方式进行的，代理利益非常有限，社会剩余产品通常不足以养活专职的公职人员。扩大剩余产品（包括我国上古时期的公田）最初是以支付公职人员的代理利益为主要目的。一直到封建社会后期，增加的社会剩余产品主要由国家控制。而财富一旦由国家控制，除了以救灾的方式少量返还私人之外，其他统统属于统治集团的代理利益。对统治者来说，只要能搞得到的，就是我的。你受了灾，我赐你一点，否则你造反，我受不了。就社会财富而言，所谓公共利益基本上是不存在的。公共权力机关的直接自利被合法化了。

       其次，古代思想家为了劝诫统治者多做好事，少做坏事，对公共权力进行了理想化的设计化，认为为了公共利益的作为就是善，而且是最高的善；既然行善就不要讲报酬，图回报；如果利用公共权力谋取私利便是恶，而且是最大的恶。这种理想化的设计，在现实中遭遇到一个最大的尴尬是，往往弄小钱者成为恶，而弄大钱者反倒成了英雄，即所谓“窃钩者贼，窃国者候。”从而为封建统治者夺取全部的剩余财富敞开了道德上的方便之门。正如明代黄宗羲所指出的：君主们“以天下之利尽归于己”、“使天下之人不敢自私，不敢自利，以我之大私为天下之公”。

（三）公共权力机关直接自利不仅被合法化，而且被神圣化。

       对公共权力的监督失效，原因之一是监督者和被监督者力量不对称，而且过于悬殊。公共权力力量过于强大，主要原因还不在于国家机器本身有多大的力量，而在于公共权力被请上了神坛，公共权力机关的直接自利披上了神圣的外衣，使得社会对公共权力进行监督的道德基础显得单薄和脆弱。

       对宗教信仰者来说，神是无私的，是为民造福的，人们的一切都是神赐予的。对神的行为进行监督，哪怕是对神的代表的监督，都是对神的亵渎。那么，公共权力是如何走上神坛的呢？在人类社会的早期，自然崇拜和祖先崇拜是早期宗教活动的主要内容。主持祭祀活动的是巫师，神和祖先是通过巫师传达他们的旨意。最开始，部落首领和巫师是分开的，各司其职。不知道从什么时候开始，部落首领妒忌巫师的权威，开始直接主持祭祀活动，巫师反而成为配角。部落首领和后来的国王，借神和祖先的口，说明其统治是神和先祖的旨意。后来连先祖也被省略了，直接宣称其统治是天神的旨意，他本人就是天神的儿子。这就是“君权神授”理论的起源。

       自从资产阶级革命以后，“君权神授理论”被彻底摧毁。新的统治者再也不好意思说自己是天子，是神的代表（尽管许多人骨子里还有君权神授观念的残余），其颁布的法律是神的意志。于是，统治者们将“公共利益”请上神坛，而他们作为公共利益的代表，也跟着一同走上了神坛。公共权力作为维护“公共利益”的工具，也顺理成章地披上了神圣的外衣。与以往不同的是，新的统治者对公共权力的直接自利属性进行了包装，统治集团夺取社会财富的贪婪欲望在百姓面前不得不有所收敛。

       为什么“公共利益”在这里要打引号呢？因为被请上神坛的“公共利益”是已经变质了的、被异化了的利益，已经不是本来意义上的公共利益。众所周知，不论马克思的社会冲突论，还是霍布斯、洛克的社会契约论，都对公共利益有着大体相同的诠释，都认为公共利益是社会公众利益的集中体现和综合，公共权力正是增进、保护和实现社会公共利益的手段和工具。但被请上神坛的“公共利益”完全变成了统治集团的代理利益，公共权力成为对这种代理利益的保障和维护的手段和工具。

三、公共职能大范围垄断的形成

       在私权领域，垄断容易产生侵权已经得到了证明。当垄断形成之后，普通竞争者和消费者无法对其形成有效的制约，或者说有效制约的成本太高而无法操作。因此完善市场机制最重要的工作之一就是反对垄断。在社会管理中，如果公共职能配置过于集中于政权机关，并形成垄断，同样会增加监督的难度，提高监督的成本，使腐败成为可能。

       现代社会公共职能的配置大致分为三个系统：国家政权机构、民间组织、社会中介。在市场经济体制不成熟的条件下，民间组织和社会中介的公共职能是很微弱的，无法与国家政权机关形成竞争和制约的局面。

       国家公共职能的垄断地位主要依靠公共管制权的垄断和公共服务提供的垄断两个方面支撑。公共管制作为调节私人利益的闸门，加强管制或者放松管制，都直接影响社会利益的分配。在公共管制方面，政府部门往往被赋予很大的自由裁量权，即政府部门可以决定在什么时候对什么人实施什么样的管制。是加强管制，还是放松管制，任何时候都有合法的理由。只要不引起大社会动荡，怎么做都没有风险。经常听政府部门的官员说：本地目前的医疗诊所（举例而已，也可以说是民办学校、高尔夫球场等）太多了，不能再批了，要严格控制。也有人说：本地某个行业还有发展的空间，可以有计划地再批一些。继续批准设立新的，对申请者是好消息，但对已经开办的，就可能是坏消息。这就为寻租提供了绝对的机会。

       扩大管制范围，强化管制力度，是公权机关最关心的事。为此，他们可以不惜付出任何代价。贯彻《行政许可法》，削减行政许可事项，对被许多削减的单位来说，简直就是挖他们的心头肉。因此，总有一番据理力争，也许会产生猛烈反弹。

       在公共服务方面，公权机关发生腐败的机率更高。这是因为，在生产力不是充分发达的条件下，公权机关不可能充分满足社会所需要的公共服务。正因为不直接以赢利为目的，才给权力腐败留下了动力和空间。因为人们需要这种服务时，要么向公权机关申请，要么向市场购买。市场服务价格与公权机关提供的免费服务或者低价服务的价格差，就是腐败的源泉。另一方面，如果某项公共服务被公权机关所垄断，它就同时垄断了相关的社会资源，使得通过市场提供同类服务的成本成倍增加（最大的成本是合法性成本），腐败的动力更强，空间更大。

       因此，公共权力部门都有扩大公共服务范围的倾向。随着它提供的公共服务范围扩大，它集中的相关资源也就越多；公权部门掌握的社会资源越多，就越有利于扩张公共服务范围，也越有利于形成垄断。例如目前我国的公共基础教育和公共卫生事业，绝大部分资源，特别是优质资源都控制在主管部门，垄断地位牢不可破，腐败现象绝难根治。

       在许多国家，政权机关内部对于维护公共权力的垄断地位达成了高度默契，这就是给每一个公权机关以绝对的、排他的权力。在一个行政区域内，一项公共职能（包括管制和公共服务）只由一个政权机关掌握。想要办事吗？本地独此一家，别无分店。对于掌握足够资源的机构（包括个人）来说，垄断真是个好东西，特别是当这种垄断地位有国家强制力提供保障时，权力垄断所带来的，绝对不止摆到桌面的代理利益！

       在英国政治学家霍布斯的学说中，国家是一头张牙舞爪的怪兽—利维坦，因为国家的权力往往不受限制。从历史上看，政府作为行使公共职能的部门，是一种可以为善也可以为恶的力量。政府权力所具有的扩张性使得每一个被授予权力的人总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德界限的诱惑。因此，在履行公共职能的名义下，具有垄断性的、不受限制的政府权力是社会中最有力、最肆无忌惮的力量，而滥用这种力量的可能性自始至终都存在着。如果不对公共职能的垄断加以限制，那么公共权力的变质、异化便是不可避免的，对社会发展以及人民的权益必将造成严重损害。

四、公共权力组织运行系统的封闭性

       政治学理论告诉我们，一个开放的组织系统是容易受到监督的，而对于一个封闭的组织系统来说，公共部门可以凭借对公共权力的独占性而始终如一地维持自身的运行体制与秩序，外部监督基本上发挥不了多大作用。

       一个权力组织运行系统是封闭的还是开放的，主要取决于两个因素：权力意志开放程度和运行信息的开放程度。权力意志就是权力行使由谁说了算。如果是掌权者说了算，而公众没有决定权，或者说监督者不能影响权力运行的决定，权力意志必然就是封闭的；如果权力行使依据的是公众的意志，权力意志自然就是开放的系统。

       公权力行使与私权利行使的最大区别，就是权利人往往不能直接做出决定。任何形式的民主制度，只要权利人自己不能直接做出决定，就不是真正意义上的民主制度。正如我们习以为常的“少数服从多数”的投票规则，如果这种投票决定的恰恰是涉及到少数人利益的事情，而该少数人又无法直接影响决策，就很难谈得上是真正意义上的民主，就必然会出现人们所说的那种“多数人暴政”投票悖论。

       影响权力运行系统开放性的另一个因素就是：权力信息是开放的还是封闭的。如果政府信息不公开，人们无从知道政府决策的依据和真实过程，而事后发布的消息也都是经过精心加工了的，为满足法律和公众的要求掩盖了许多关键的部分，甚至于不惜伪造材料，文过饰非，推脱责任，那么对监督者来说，所要掌握的信息不完整、不真实便是显而已见的，监督工作基本上便无从做起更是不言而喻的。

       公共权力组织运行系统的封闭性，造成了许多潜规则指导下的网络式暗箱操作行为，由于没有行政相关人的参与，致使公民缺乏必要的相关信息，公民和社会很难对公共权力组织系统的不合理行为进行监督，更谈不上恰当的评议，从而为公共权力拥有者恣意运用公共权力满足私欲，谋取个人利益，损伤社会公共利益提供了组织保证和制度条件，使得公共权力离它与生俱来的公共目标越来越远。正如有的学者所指出的：“恰恰是这种东西（指潜规则），而不是冠冕堂皇的正式规定，支配着现实生活的运行。”

五、防治公共权力异化的几点思考

       我们所处的时代当然已经不是孟德斯鸠的时代，也不是阿克顿的时代。党和政府十分重视公共权力异化和腐败问题的防治，从思想教育、制度建设和警戒防线构筑等多方面采取了许多行之有效的措施，取得了众所周知的成效。因此，我们今天讨论的这一问题已经不仅仅是单纯的学术问题，而是已经进入实际操作层面的现实问题。在此，我们想提出与本文论点相关的几点思考和对策：第一，将公共权力包括相关的公共利益、公共权力部门从神坛上请下来，脱去所有神圣的外衣，参照民事法律上委托代理人的身份，树立实实在在为委托人办事的公共精神。与此同时，加强法治政府建设步伐，通过法律、法规约束公共权力部门权力的获取、组织和行使，建立对公共部门行为的制衡机制，明确规定“代理利益”的关系和内容，便于社会公众监督，遏制公共权力部门系统滥用权力和腐败。第二，实行公共职位的竞争开放式任用，建立公共部门与社会间开放性、竞争性的人员交流机制。要实现政府的公共性，必须保障政府公共职位构成的普遍代表性，并尽可能选拔具有较强行政能力和公共精神的公民担任公共职位。迄今为止，最能体现竞争开放性的公共职位任用方式就是选举制和考选制。根据委托代理理论分析，选举和考选是委托人选派代理人的体现，是代理人地位合法性的源泉。当然，选举和考选适合于不同的公共职位，前者注重的是公众的选择性，强调的是民主性；而后者注重的是主体才能的展现，强调的是技能性。应根据不同情况，选择不同的方式，保证选拔出具有较强行政能力和公共精神的公民担任公共职位，真正建立起公共部门与社会间开放性、竞争性的人员交流机制。另外，还应改革公务员工资、福利支付制度。凡涉及公务员报酬、待遇的一切规定、标准都应提交各级人民代表大会或人大常务会员会审议决定。同时实行公职人员报酬待遇其与本地经济和社会发展的速度和质量挂钩的制度，由独立、公正的机构对公共权力机关进行绩效考核，按照绩效考核结果和本地经济和社会发展的相关指标支付报酬。第三，实行开放式服务。要打破地域限制，允许公民选择办事的行政机关和司法机关。例如法院审判层级之间、地区之间应取消受案范围限制，参照仲裁制度由当事人自行选择受案法院。政府部门也应进行大胆的改革，树立服务定位和公民至上原则，弱化特权意识和垄断意识，使人民群众能够真正行使公共产品和公共服务消费的选择权和评价权。第四，坚持“以人为本”理念，实现人性尊严。公共权力部门要避免对人的自身价值和尊严的任意侵犯，在行政程序上保障公民的主体性地位，保障公民参政议政的权力和机会，以财力允许的最大代价和最有效的方式鼓励人民群众，特别是当事人、利害关系人参与政府决策，特别是在作出可能对公民不利的行为时，应保证公民有提出辩驳意见的权力和机会，切实听取社情民意，扩大人民群众的有序的政治参与渠道，保证公共决策的公开性、民主性和科学性，最大程度地体现广大公民的切身利益。第五，最大限度地推进政务公开，实现公共权力的广泛的社会化监督。开放的、广泛的社会参与的政府组织系统和治理模式是政府产生并扩大公共性的基本前提，政府组织系统开放性程度越高，公众和社会力量对政府行为的合作及监督能力就越强。要最大限度地推进政务公开，除法律规定属于国家机密的事项以外，其他一切政府信息都应当及时、准确、充分地向社会公开，特别是向一切与该项决定有利害关系的人们公开，包括调查报告、各种会议记录、政策性文件的草案、行政决定、公职人员的财产状况等，全部、无保留地公开，以真正保障人们群众的知情权，诚心诚意地接受人民群众的监督，实现社会自由、正义，有效遏制公共权力部门自利行为以及公共权力的异化，遏制专横的行政自由裁量权，以便凝聚公共部门在利益、价值分配上的公共性取向。