上图简要描绘了中国人的基本社会关系，圆心小邻域是血缘关系，圆心大邻域是亲缘关系，圆环部分则是地缘关系。由此可见，中国人的基本社会关系是以自己为中心，从血缘关系——亲缘关系——地缘关系依次向外扩展。正如学者孙立平的观点：“在中国传统社会中，血缘的关系和地缘的关系之所以能占有这样一个重要的地位，根本的原因是在于，社会中的那些最为重要的资源正是按照这两个基础，特别是血缘的基础来进行分配的，财产是依照血缘关系来继承的，生产和消费是以家庭来进行的，合作的形式是以血缘为基础的家族和以地缘为基础的邻里，交换基本上是以地缘为基础实现的，正是在这种基础上形成了血缘关系和地缘关系的权威性，形成了个人对血缘关系和地缘关系的依赖与效忠。这样，在“差序化”的传统文化驱动下，不仅社会演变为“人情社会”，而且异化为一个差序化的“关系社会”。在“人情社会”里，两个人情关系主体构成一个“关系元”，这种“关系元”在古代就是“三纲”和“五伦”，在现代则表现为“圈子”。众多高度相关的“关系元”构成一个“关系圆”；众多交叉重叠的“关系圆”构成一个“关系网”；众多纵横交错的“关系网”构成了中国独特的“关系社会”。

2、关系社会的破坏性

 在人类社会从自然蒙昧走向社会文明的过程中，必然要经历从“身份社会”到“契约社会”的转型。正如梅因所说：“所有进步社会的运动在有一点上是一致的，在运动发展的过程中，其特点是家族依附的逐步消灭以及代之而起的个人义务的增长。……是一个‘从身份到契约的运动’。”然而，由于中国的封建制度在本质上是一种具有在血缘关系属性的宗法制度，这种制度具有内在的强大统摄力量，它不仅使中国封建统治力量十分强大，而且也使中国的封建社会成为一个坚不可摧的封闭体系。在这个封闭体系中，人情关系不断强化宗法制度，宗法制度反过来强化其对血缘、亲属关系的文化认同。因此，在中国历史的早期，中国社会就蜕变为一个依照身份等级而建立起来的差序性的“关系社会”。客观地讲，这种差序性的“关系社会”对建立一个稳定的社会秩序时曾发挥过积极的凝聚作用。但是，差序性的“关系社会”一旦演变为稳定社会秩序的内在机制，要打破这种机制就显得异常困难。因此，“人情化的关系社会”在一定程度上能够维持社会的公序良俗，但它的破坏性影响更大。因为在关系社会里，社会秩序不是通过契约来维持，而是通过关系来维持，关系成为主要的社会认同和心理认同，对此，我国学者金耀基指出，网络建构是许多文化中普遍存在的一种现象，但关系网则是中国式的网络建构。民间曾流传一句民谣：“办事都得凭关系，有了关系靠关系，没有关系找关系，难找关系买关系，办事一定要找关系，找不到关系就大有关系，找到了关系就没关系。”如此，人们办事找关系，关系疏通权力，权力修改程序、背离制度、危害法律，这种行为具有负向示范功能和隐性强化功能。负向示范的结果是，人人争相“挖掘”和“经营”关系资源。如此，流俗功利的社会评价标准因之产生，不会“搞关系”的人被认为没有“本事”和“能耐”或者“太老实”而受社会冷落，会“搞关系”的人则被认为“有本事、有能耐、很精明”而受社会热捧。当这种冷落和热捧成为一种文化，其隐性强化效应就突现出来：有关系的人如鱼得水，没有关系的寸步难行。在人情关系的社会实践中，人们在耳濡目染中必然形成感性认识，在屡次“试错”中必然形成自我理性：没关系的寻找关系，有关系的寻找“好关系”，“好关系”要升级为“铁关系”。在利益驱动下，关系与权力结盟，集团“共谋”因之产生，人情关系织结扩大为“关系铁三角”：“金钱+人情+权力”。如果这种现象普遍存在，充斥其中的关系就合会削弱、腐蚀、摧垮整个社会的制度权威和公序良俗。

 由于“关系社会”在本质上是身份社会和人治社会，而公共治理需要的则是契约社会和法治社会，因此，消除差序化的文化理念、熨平差序化的社会身份，消解差序化的社会结构，降低流俗化人情关系对社会的影响，建立契约性和规则化的关系，逐渐从身份社会转向契约社会，加速人治社会向法制社会转变，中国的公共治理才能从根本上得以实施。

3、官本位的政治传统

 官本位的政治传统形成于农业社会，在农业社会里，崇拜权威是全社会的自觉选择，因为农业社会的特点就在于，由千百个彼此雷同、极端分散而又少有商品交换关系的村落和城镇组成的社会，需要产生高高在上、君临一切的集权政体和统治思想，这便是所谓的——东方专制主义。同时，当政者为了维护自身的统治，也需要借助权威力量整合社会，这样，权威力量便成为官本位思想生发的政治基础。农耕社会对权威的服从、血缘宗法制度对社会身份等级关系的固化、官僚体制对等级特权在体制上的安排、官僚阶层对社会资源的垄断和控制、科举制度对社会精英阶层价值取向的功利性引导和传统文化对礼治的尊崇等，为官本位思想的发展提供了多维解释。在上述因素中，其中任何一个都不会导致官本位思想在古代中国具有如此巨大的影响，正是所有这些因素汇聚在一起，相互交织，相互强化，共同构成中国官本位思想生发的根源，在这种由种种力量汇聚而成的传统社会氛围下，不论社会精英阶层还是黎民百姓，都不可能摆脱官本位思想的影响，就像谁也不可能拽着自己的头发离开地面一样，这就是文化的力量。官本文化像一个巨大的磁场，将社会精英吸纳进集权政治的“权力场”之中，“权力场”在发展扩大，固化了自上而下的权力“金字塔”层级结构，强化了帝王的政治统治；另一方面，“权力场”的腐朽、堕落和异化，也形成了“官本位”高于“民本位”的政治理念、“人治高于法治”的政治文化和“集中高于民主”的政治作风。产生了权大于法、情大于理、关系大于能力、依附大于独立、身份大于实力等非良现象，也使统一思想多于解放思想、中庸保守多于创新激进，进而使人的依附性奴才人格有余而创造性主体人格不足。 
       上述官本位政治传统与实施公共治理的制度环境要求相差甚远，例如，治理理论在政治上强调民主参与；在行政上强调合法性、透明性、责任性和回应性；在治理方法上坚持多元共治的治理模式，崇尚合作主义精神和多中心的治理理念，强调政府、市场和社会的机制整合，赞同新管理主义和社群主义等理论主张，重视契约观念、竞争机制与合同方式的引入，要求政府和官员树立“以人为本”的民本理念。然而，在“官本文化”的侵霪下，人们普遍存在“惟官是尊”的政治心理。在现实中，一些地方买官、卖官、跑官和寻租、设租、创租现象也比较严重。这不仅戕害了民主，也加剧了社会内部的分化，导致党政之间、官民之间、政府与社会之间产生了不和谐。在官本文化狭隘的权力视野中，人们普遍重权力轻权利、重集权轻分权、重上级轻下级、重官员轻百姓、重权力轻责任、重管理轻服务、重束缚人控制人轻解放人开发人，社会的“正向淘汰”机制被“逆向淘汰”机制所置换，组织中的“显规则”失去效力，“潜规则”大行其道。市场不能与政府平起平坐，公民社会也难以生发形成。由于中国没有经历高度发展的资本主义阶段，封建余孽大量存在，同时，市场经济的迅速发展和政治体制改革的严重滞后，使官场上的权力追逐者与市场上的利益追逐者发生了媾和，导致腐败难以根治，腐败的治理都无法实现，公共治理又从何谈起呢？因此，我国公共治理要取得成效，必须消解“官本文化”这一特殊阻滞因素。

4、集权化的思想观念

 官本位在权力领域的一个重要表现就是集权，官本位意识在一定程度上讲就是集权化思想。在我国，集权思想有深厚的理论基础和历史渊源，其典型论述莫过于孔子的观点：“天下有道，则礼乐征伐自天子出。天下无道，则礼乐征伐自诸候出。自诸候出，盖十世希不失矣；自大夫出，五世希不失矣；陪臣执国命，三世希不失矣。天下有道，则政不在大夫，天下有道，则庶人不议。（《论语·季氏》）。中国传统文化在集权与民主的选择上表现出高度的一致，例如，虽然儒家主流观点是实行“仁政”和“礼治”，但儒家代表人物荀子曾主张“以法卫儒”法家则极力倡导“以法为教”，在汉朝，儒学获得新生，但是贾谊和董仲舒的“儒法一体”思想明显地法家集权思想的影响。随着“儒法一体”思想在汉武帝时代的成功实践，儒法一体、霸道王道相辅相成的封建专制集权制度最终建立起来了。）从政治实践角度看，中国的封建社会的集权特征十分明显。虽然我们将秦朝到清朝这一段历史称为“封建社会”，但是，自秦朝“废封建、置郡县”以后，“封国土、建诸侯”的“封建制”就淡出了历史舞台，“分封建制”被中央集权所取代。从此以后，百代都行秦政制，中央集权成为中国政治文化的核心概念和体制衣钵。

新中国的建立彻底颠覆了延续了两千年的“中央集权制”，建立了人民当家作主的政治体制，然而，在当时历史条件下，对前苏联中央集权政治体制的照搬，在一定程度上强化了政府和官员的集权意识。改革开放以后，政治、经济、文化等方面的分权成为改革的主要方式。在政治上，尽管我们党历来强调民主集中制，但党的一元化领导和政府的一家独大不断强调权力集中、高度集权，加之封建集权思想并没有从人们灵魂深处被彻底清除。其结果是：党政不分、政企不分、政事不分和政社不分；组织与组织、官员与官员之间争权、揽权的现象普遍存在。就目前而言，虽然体制层面的集权在逐渐减少，但集权思想对官员的影响仍然很大。例如，在民主集中制的贯彻实施过程中，集中过多而民主不足，在一些地方，民主被集中所取代，集中被集权所取代，“一言堂”和“家长制”比较严重，凡事都由领导决定，不走群众路线，对群众的呼声不闻不问。在监督领导干部特别是“一把手”的有效制度供给严重不足的情况下，不仅腐败现象层出不穷，而且官僚主义和形式主义也十分严重。集权思想与公共治理的理念格格不入，因为公共治理的实施需要确认“多元主体”参与治理的政治资格，需要政府主动分配公共权力给社会，注重非营利组织的互补性的功能和协助性的作用，注重公民社会的主动沟通和关系协调。公共治理的实施“必须以非营利组织的充分发育作为其发挥优势实现功能的社会条件和载体，没有非营利组织的充分发育，就不可以在公共管理领域引入治理理论，否则必然造成政府——市场——社会之间相对均衡状态的异化和扭曲。”）因此，在我国推行公共治理，需要从根本上消除政府和官员的集权思想意识。

5、形式化的工作作风

在人类历史上，祭祀等仪式中体现出的权威力量，使统治者认识到在政治上规范官场礼仪可以维护自身的权威与统治。因此，早期的统治者要求不同等级的人必须遵守与自己身份地位相称的礼节，其目的是借此严格区分贵贱、上下、尊卑和亲疏，规范君臣、父子等关系在礼节上的等级差序，以便君王加强对诸侯、官员和百姓的有效控制，这样，因应官僚政治和血缘宗法的权威要求，强调等级差序的“礼治”社会开始形成。例如，西周统治者曾制订“王臣公、公巨大夫、大夫臣士”的一套等级制度，到了春秋时期，孔子面对周王室礼崩乐坏的危局，提出“克己复礼”的观点，主张“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”（《论语·为政》），主张“非礼勿视，非礼勿听，非礼勿言，非礼勿动”等等（《论语·颜渊》）。这些理论逐渐演变为一种制度化的行为规范，最终形成了“礼治”社会。在“礼治”社会，人们的日常行为无不以“礼”作为规范。“礼治”的最大功能是“上”对“下”可以实行文化控制，因此，等级差序性官僚制度必然注重“礼治”社会的建设。“礼治”的最大本质是“人治”，而“人治”的最大特点是讲究等级差序。这种等级差序不仅是一种实质性存在，更是一种形式性存在。等级差序的实质性存在，保证了统治阶层能够分配到应有的权力、资源和价值，而等级差序形式性的存在，维护了统治阶层的尊严、权威和名分等，所以，统治阶层会不遗余力地维护“礼治”的形式规范。对被统治阶层来说，“礼治”烦琐的程序和夸张的形式引起人们特别是社会下层的普遍厌恶，但传统文化的强大威慑力使任何人不敢轻易挑战“礼治”的既有规则，在此情况下，对“礼治”的厌恶，逐渐演变为形式上的“敷衍”、“糊弄”和“走过场”，“礼”烦琐的程序和形式最后流变为一种形式，形式主义因之产生。

 形式主义对公共治理形成了巨大威胁，这是因为，公共治理倡导社会应采取具有自组织性的第三种机制——治理机制，崇尚治理主体的多元性与合作性，主张管理对象的参与性和管理责任的分担性。它倡导政府要树立主权在民、以人为本、顾客至上、有限政府、依法行政、民主开放、高效廉洁、公正平等和诚信守责等观念。但是，由于形式主义脱胎于官僚主义，它与官僚主义相互关联、互为因果，官僚主义滋生形式主义，形式主义助长官僚主义。形式主义往往割裂了形式与内容的有机联系，脱离客观实际内容，单纯追求外在的表现形式，注重事物的“形式性存在”忽视其“本质性存在”，甚至将形式与内容的位置颠倒过来。搞形式主义的人在处理问题的时候，往往满足于照抄照转，以会议落实会议，以文件落实文件，以讲话落实讲话等。虚张声势、华而不实；只图虚名，不讲实效；表面敷衍，不求深入；只抓数量，不求质量；崇尚空谈，不干实事。会议多、公文多、口号多、检查评比多；推诿扯皮，不讲效率；敷衍上级，糊弄群众；弄虚作假，追逐名利。在我国，“形式化、表面化越来越经常地出现在我们的生活中，致使下情无法上达，而上情也无法下达，上下之间的沟通变得越来越困难，而基层单位存在的实质性问题则长期得不到解决。”这和公共治理的理念完全背道而驰，由此可见，如果形式主义不消除，公共治理就不可能取得良好的绩效。

 综上所述，由于几千年的差序文化很难彻底清除，关系社会的消解也非短期内所能解决的，官本文化也更是积重难返，集权思想加剧了政治体制改革的难度，形式主义则直接导致现有政治行政的合法性下降。这五大特殊阻滞因素使现有政治行政体制无法负载公共治理的逻辑职能，因此，要使中国的公共治理真正得以实施，就必须从消解传统文化中的阻滞因素着手，必须从根本上促使传统文化走向现代化，只有这样，西方的公共治理才能真正实现本土化，才能真正发挥作用。