——2007′中国管理科学学会公共管理专业委员会年会暨合作收益、公共管理与和谐社会学术论坛论文选

席 恒：教授、博士生导师、西北大学公共管理学院院长

       和谐思想是中国传统文化的核心内容之一。孔子的“和为贵”、“和而不同”；孟子的“天时不如地利，地利不如人和”等，为人们描绘了一幅“大道之行也，天下为公；选贤与能，讲信修睦；故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长。矜寡孤独废疾者，皆有所养”的社会和谐理想。

       西方社会自市场经济发育以来，在经济发展的同时产生了大量社会失调等社会问题，为此，思想家从不同角度提出了实现社会公平与和谐的见解，并进行了解决社会公平的五类治理模式与制度设计实践，即官僚行政、公有制、福利国家、公共选择和协商民主。在社会管理和实现模式上，也经历了以家庭和慈善功能为主要援助手段的“残补模式”向国家提供广泛社会经济保护的“制度模式”的演进，从而使政府对社会的管理具有了一定的可预期性和规范性。近年来，中国在经济高速发展的同时，由于制度条件、治理机制及学理的缺失和不完善，也产生了严重的社会失衡。如何解决多元利益格局中的利益协调，实现社会福利的人人共享与社会和谐，是中国转型社会面临的主要问题。

       和谐社会作为人类追求的美好目标，可通过两类机制而实现：一类是自下而上的社会构建机制，则主要通过成员之间的自发合作收益而实现，即通过联合生产与合作收益，实现社会财富的社会共享；另一类是自上而下的社会动员机制，主要通过社会教化而实现，即通过社会动员与社会教化，使社会成员达成一种社会共识：和谐社会对每一个社会成员都会有益。

一、人类历史演进中的合作秩序与合作类型

       和谐在本质上表现为一种合作秩序。哈耶克把合作秩序的扩展看成是人类社会自发演化的过程，社会学家金迪斯则把超出血缘关系的合作看成是人类社会合作秩序的基本特征。因此，合作正是人类促进社会融合和社会和谐的重要途径。

1．血缘式合作：自愿与利他基础上的合作

       人类早期的合作秩序是为保存基因而出现的血缘合作，这仍可以在现代的动物种群中观察得到。道金斯在其名著《自私的基因》（1977）中，论述了在动物界中业已存在的、为了保存基因而时有所现的有限的利他行为。这类行为通常被认为是血缘范围内合作秩序的萌芽。它大致经历了从部落到氏族、再到家庭的三个阶段（克鲁泡特金）。其合作的基本特征是，以部落、氏族、家庭内成员（尤其是代际之间和亲情之间）的互让、互惠、互利为表现，具有极其明显的自愿性和利他主义特征。

2．超血缘式合作：互利共生与基于制度的合作

       人类社会的特点，则是在此基础上前进一步，把合作秩序扩展到血缘关系之外，从而有了更大的普遍性和更丰富的内涵。血缘式合作向非血缘式合作扩展的社会背景是一般社会分工的出现和私有制的产生。其基本条件则是，部族之间血仇报复制度的结束，双亲家庭基本职能的弱化，伴随着婚配圈扩大而形成的部族间的礼品交换日益频繁，部族之间共同防御（来自自然界和远方其他部族）、生产资料和生活资料交换的需求日益增加，最终使相邻部族之间“和平共处、兼容共生”的需求增加。 正如金迪斯所言，当合作秩序扩展到血缘关系范围之外时，超血缘合作秩序便随着人类社会的发展日益成为主要的合作形式，这也正是人类合作秩序的基本特点。

       人类的超血缘式合作，从本质特征上可分为：（1）为避免霍布斯状态的“共处共生”型合作，其目的是保障人类共同体的和平共处，以防止人们之间的相互侵害，其基本过程是“平等-合作-融合-和谐”。（2）互通有无的“互惠互利”型合作，其目的是保障人类互通有无的交换活动的公正性，以实现交换双方的互惠互利，其基本动力是“互需-互补-互惠-互利”。（3）共同提高福利水平的“共创共享”型合作，它保障了人们交换之后消费物品的公正性，以实现人们通过共创、共建等生产活动而对收益的共享，其基本逻辑是“共生-共创-共识-共享”。上述三类合作分别实现亚里士多德所提出的矫正正义、交换正义和分配正义。

       青木昌彦曾将人类共同体的博弈均衡区分为共用资源域、交换域和组织域等，作为制度分析的基础。“共处共生”型合作是在共用资源域内形成的内部成员之间的“和平共处”博弈均衡状态。在人类的历史演进中，该类合作的组织形式，从赔偿制度开始，经历了从村落公社、庄园（教区）、封建领地、到民族国家的演变过程。其制度条件是私有产权的保护，并最终以立宪契约的法律制度形式加以确定，其理论论证是洛克和卢梭的社会契约论。“互惠互利”型合作是在交换域内形成的、社会成员之间基于物品的互需、互补而产生的博弈均衡状态。在人类的历史演进中，该合作的组织形式，从礼品交换开始，经历了从集市贸易、工商城市、国内市场、到国际市场的演变过程。其制度条件是明确私有财产前提下，通过自由契约或民商契约并基于分工与协作来实现交换，并利用信用制度来解决赊销中的延期付款及交易成本等问题，其理论论证是斯密的民商契约论。“共创共享”型合作是成员在组织域内通过联合行动生产产品并在他们之间进行分配而形成的博弈均衡状态。人类的历史演进中，该合作的组织形式，从邻里互济开始，大致经历了互济组织、自治组织、公益组织，到政府提供基本福利的演变过程。其制度条件是成员共识的形成，并以公众参与制度实现，其理论论证是哈贝马斯的商谈民主理论。

       人类合作秩序的实现是一个围绕成本降低的制度演进过程。政府社会管理的任务就是适应人类合作需求和降低合作成本而创设不同合作的制度条件，设计或选择不同的制度安排。“共处共生”型合作的前提是防止成员之间彼此相互侵犯及来自外部的侵害，以实现对每个成员私有财产的保护。如何降低这类排他成本或防范成本，建立成员共处共生的公共秩序，是这类合作事务管理的主要内容。其相应的社会管理机制包括认同与共识机制、公共秩序维护机制、社会预警机制和应急处理机制等。“互惠互利”型合作的本质是在保护私有财权的前提下实现产权的交换与运用，而其实现的前提则是交换成本（交易费用）的降低。如何降低这类交易成本，是这类合作事务管理的主要内容。其相应的社会管理机制主要是政府的宏观规制。“共创共享”型合作的实现与持续，与生产的组织成本和分配的协调成本相关。如何实现共创性收益在成员之间的合理分配与共享，是这类合作事务管理的主要内容。其相应的政府社会管理机制包括公众参与机制、诉求表达机制、利益协调与分配机制和社会救济机制等。政府社会管理的任务就是通过公共政策，整合和调节各类社会管理机制。

二、合作收益与社会动员：和谐社会的实现途径

1.自下而上的社会构建机制：合作收益的获得与分享

       合作秩序之所以必要，是因为它能够为合作各方带来“额外”的收益，使他们共享或分享；合作秩序之所以可能，则是因为存在着正式或非正式的制度条件，能把利己者和利他者的行为规整到有利于合作秩序的范围之内。因此，如何创设制度条件使合作收益最大化以及合作收益分配的公平合理化，就成为公共管理者的基本任务。

       合作收益机制是一种自下而上的社会构建机制，就在于一方面促成合作，另一方面是合作收益最大化，或者称为合作净收益最大化。

2.自上而下的社会动员机制：社会教化与收益共享

       合作收益分配的合理化实质上是合作参与者的个体利益、共同利益和公共利益之均衡。因为每一个参与者参与合作的意愿，与合作的预期收益和合作收益的合理化分配程度有关。

       合作收益分配的合理化，取决于合作参与者对合作收益分配合理化的认知程度，即如何达成对公共事务收益分配的共识是合作收益分配合理化的关键。早在2000多年前，哲学家亚里士多德就说过：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”。对于合作事务及其收益分配而言，共识的达成并非易事，它与合作参与者之间彼此的信任程度、对公共价值的认同程度、对合作收益的预期程度以及彼此之间的交往沟通程度等有关。对于社会共识的达成，德国哲学家哈贝马斯主张合作主体之间必须建立在交往理性基础上的协商对话机制，通过构筑在“真实性、正确性、真诚性”三大有效性要求之上的话语共识，即以主体间自由认同的方式，通过民主和合理的程序来达成来重建交往理性，并将交往有效性要求和规范的恪守提升到社会伦理原则的高度，通过协商对话的方式以达成交往共识。

       在合作过程中，个体主动参与到合作当中，一方面旨在取得合作的个人直接收益，也在于取得合作产生的共同收益和公共收益的分享。这个过程可以看作是个体理性选择的结果，合作是个体在不合作－合作博弈过程中一个稳定的纳什均衡解。这种社会建构是自下而上建立起来的，离不开个体的理性，也离不开对于合作秩序的依赖。和谐社会需要来自于依赖个体理性的合作秩序。与此同时，和谐社会的实现也需要依赖于自上而下的社会动员机制。

       社会动员通常指政府或政党为实现某一发展目标而对社会资源、人力资源以及人的精神的动员，使社会成员积极参与到重大社会活动的过程中来。由于社会动员策略能够动员和依靠一切潜在的社会力量和合作伙伴，将各种独立的、分散的项目活动整合在一个广泛的基于社会发展的战略框架内，成为一个完整的系统，因此，社会动员成为社会发展工作的重要策略。某种社会动员发生后必然带来一定范围内的社会变迁，从这一角度看，社会动员必须包括以下基本要素：发起者、被动员者、动员过程（动员中有形和无形资源、动员模式）及动员结果（被动员者观念和行为的转变程度，动员目标的实现程度）。

       基于此，要实现和谐社会这一社会发展目标，就需要有目的明确地社会动员，这是一个自上而下的社会秩序构建过程。社会动员发起者就和谐社会的内涵、实现形式、目标体系等进行系统的社会教化，最终实现被动员者观念和行为的转变，实现社会和谐的目标。这种观念就是倡导成员在社会互动中关注团体成员的利益和团体的公共利益，激励成员追求公共利益和公共价值即“寻值”（Value-Seeking）。

       社会动员有两种基本模式，一种是以政治为核心，以集中统一、层层动员、人民群众的广泛发动为主要手段和表现形式的传统社会动员。在具体形式上如体制动员，精神动员、政治动员；一种是以利益为杠杆，以政策引导、制度激励、社会的自主参与为主要手段和表现形式的现代社会动员。其表现形式上就是针对各种具体利益的利益动员。这两种模式在和谐社会的构建中都有体现，政治动员为和谐社会的构建提供了文化舆论支持，而经济动员则为和谐社会的构建提供了永久的动力支持。

       合作收益机制一般是通过自下而上、由合作参与者的“合作博弈”行为实现，社会动员机制一般通过自上而下的社会教化行为实现。通过合作收益与社会动员，可以使社会成员在社会活动、特别是在公共事务的联合行动中，形成“平等－合作－共创－共识－互惠－和谐”的社会共享机制，最终促进社会和谐的实现。

三、和谐社会构建中公共管理的基本任务

       合作收益机制与社会动员机制的形成与完善是和谐社会的构建的基本途径。而合作收益的实现，与合作中的交易成本密切相关，合作的交易成本则与促成合作的管理制度设计密切相关。于是根据科斯定理，在合作的生产成本确定条件下，如果合作的交易成本为零，则合作收益与管理机制设计无关。或者，在合作的生产成本确定条件下，如果合作的交易成本不为零，则合作收益与管理机制设计密切相关。因此，在给定条件下，合作能够实现人们比不合作更多的收益进而促进生产效能和社会福利的增加，形成合作生产力。公共管理的任务，就是创设降低或减少合作的交易成本所需要的制度条件。

       公共管理的基本目的，是在尊重和保护私人利益的前提下实现公共利益。但是，由于公共管理本身的复杂性，如公共价值的多向性、公益目标的多元性和公共组织的复杂性等，在公共利益的实现过程中，基于增进合作收益的目的，从制度选择与制度设计的角度，为实现社会成员的合作收益共享与社会和谐，公共管理的内容至少主要涉及三方面：

       其一、构建合作秩序需要何种制度前提：公域与私域的划界、公权与私权的划分。

       并非所有的合作秩序都属于公共领域。家族式的血缘合作、市场中的契约合作、私人组织中的规章式合作等，均可通过私人权利并通过私人权利的交换而实现，它们本质上属于私人领域的自律范围。然而，为保证此类合作秩序的稳定性、可预期性和正当性，公共领域对此类合作的一般规则加以认可，并通过公共权力加以保证是非常必要的。

       更为重要的是，社会生活中存在着大量外部效应明显、涉及范围广泛的公共事务，无法凭借私人权利单独处置，也无法通过当事人协商妥当处置，诸如：提供外溢性大且不可分性强的大型公共产品、消除后果严重的外部性效应、裁决小群体间的利益纠纷等等。在这类公共事务的解决，只能诉诸于公共领域的公共决策，在公共领域所认可的公共权力调配下才能实现合作秩序的构建，才能获得合作收益。

       公共权力介入合作秩序，同时也潜藏着一种危险：如果它超越其边界而侵入私人领域，干涉那些理应在私人权利范围内自律的私人事务，那么，私人的自由和权利将会被剥夺，合作收益将会被独占，推动合作的动力将会日益消散。这时，替代管理的是奴役，替代限制性公共权力的是统治性强权，公共管理的公共性必将丧失殆尽。

       基于此，在宪法结构的高度上对公域和私域、公权和私权进行划界并使之相互匹配，是构造良好合作秩序的制度前提，不同的划界匹配方式，往往决定着不同的合作范围和合作水平。从雅典城邦中围绕公共安全而形成的奴隶主和自由民的合作，到西欧中世纪自治城市中围绕人身自由、财产自由和贸易自由所形成的市民合作，再到代议制国家中围绕产权和交易规则保护以及市场失灵补救而形成的公民合作，确立与其宪政前提相关。

       V. Ostrom在分析公共行政的思想危机时明确断言，“管理不是民主社会公共行政研究的适当基础。在人类社会中，没有宪政秩序和法治，决不存在负责任的公共行政体制。”由此出发，他把“宪政的结构在一群人中分配决策职能”看成民主行政范式的一条基本定理。换言之，宪政意义上的公域与私域、公权与私权的划界，是构建合作秩序所必须的宪政前提，它规定了公共管理的适当范围和适当手段，而不是相反。

       其二、构建什么样的制度条件才能使合作收益最大化：公共交往的平等对话、公共决策的公众参与。

       合作收益得以实现的前提是，合作各方均有足够的动力实施合作行为。只有在各方都自愿、平等的条件下，人们的合作行为才最容易发生且最有效率。要实现合作行为中的自愿与平等，在合作交往中的平等对话就显得尤为重要。在实现公共交往中的平等对话，就是要排除交往中的一系列干扰因素，如金钱、地位、权力等影响，使每一个交往主体在交往中都真正成为主体，而不是部分人沦为客体（手段）。倘若金钱、权力等因素介入了交往对话过程，交往主体之间就无平等可言，也就缺乏了合作得以形成的前提或基础——话语权民主。

       平等对话机制的建立，与民众的广泛参与密切相关，特别是在公共议题的协商过程中，只有民众的广泛参与，对于公共项目的有效决策进而保障每个公民的公共收益至关重要。公众参与公共决策的制定，有利于形成健全的公共政策网络，这种健全的公共政策网络则是公共决策的科学化、民主化的实现基础。

       公共决策的公众参与，既需要培育公众参与的意识，更需要创设公众参与的条件，包括制度条件和技术条件。从参与主体的角度，公共决策的参与主体的公共精神即对公共事务的关注程度和对公共事务的知晓程度，是公众参与的前提条件。从参与客体的角度，公共事务的层级性程度与广泛程度，又直接制约着公众对公共事务的参与程度。对于局部性或社区性公共事务，由于其对参与主体活动影响的相关度以及参与主体对其的知晓度较高，公众的参与度与参与热情度则高，这类情况适应于自治性公共事务的参与；而对于全体性公共事务，由于其对参与主体活动影响的相关度以及参与主体对其的知晓度较低，公众的参与度与参与热情度一般则低，这时创设公众参与的制度条件(如代议制程序)和技术条件(如参与的路径及可及性)则尤为重要。

       其三、构建什么样的制度才能保障合作收益分配的合理化：公益与私利的结合、公共产品的有效供给。

       对于合作收益的分配而言，通过合作所产生的收益，有些是可以共享的，如环境保护、公共安全等，它不能按照成本分摊原则来分配；有些则是可以分享的，如许多俱乐部产品等，它可以按照成本分摊原则来分配。还有一些是外体独享的，但无论是共享还是分享，都需要兼顾公共利益与私人利益的结合，实现公共产品的有效供给。

       一方面，每个人在社会中的生存，首先要满足其生存的必要条件，即每个人私人利益的实现与保障。同时，作为一类社会性的存在，个体的生存还必须具备一定的充分条件，即社会公共平台的大小，这类社会公共平台就是与每个人息息相关、但又不属于私人利益的公共利益。唯有社会公益与个人私利的结合，才能保障每个人的全面发展。另一方面，要实现合作收益的合理分配，其前提是实现公共产品的有效供给。公共产品的意义在于，通过公共产品和公共服务的有效供给，把人类活动之网越织越大，公共产品越丰富，人类活动的范围与空间就越大，因而可以使私人产品的供给程度越大。

       为实现上述内容，公共管理的基本任务是：如何创设社会信任机制、信息共享机制、监督约束机制和利益分配机制，以促进合作，产生合作生产力。

       会信任机制是一切人类活动的基础，一般来说，一个社会的信任机制由亲朋信任、商业信用、制度（政策）信任三个层面构成，其中由公共组织所承载的制度（政策）信任是社会信任的核心，其实质是降低或减少社会成员之间的防范成本，因此，公共部门的公信力建设是社会信任机制创设的关键。信息共享机制是人类一切交换活动的基础，对于公共事务的服务与消费而言，公众对公共事务的服务信息的知情程度直接影响着公共服务的质量与效率，构建公共信息的共享机制其实质是降低或减少社会成员之间的谈判成本，因此，构建公共信息服务平台是信息共享机制创设的关键。监督约束机制是保障人类一切交互行为的基础，对于公共事务的联合生产而言，信守承诺以及对非信守承诺的有效且可信的惩罚，是保障公共事务正常运行和供给的前提，其实质是降低或减少公共管理活动中的监督成本，因此，对非信守承诺的有效且可信的惩罚以及对信守承诺行为的有效激励是监督约束机制创设的关键。利益分配机制是人类一切活动动机的基础，如何在合作生产中获得合作收益并得到预期的分配，是每一个理性人一切行为选择的出发点，其实质是如何降低或减少行为参与者对收益预期达成共识的协调成本，因此，行为参与者如何达成对合作收益分配的共识或趋向共识，是利益分配机制创设的关键。在公共管理中社会信任机制、信息共享机制、监督约束机制和利益分配机制的形成，对于促进“共生-共创-共识-共享”社会共享机制的实现和和谐社会的构建具有不可缺失的作用。